經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 杜濤 “眼看他起朱樓，眼看他宴賓客，眼看他樓塌了。”

PPP（政府與社會資本合作）在短短不到十年時間，從無到有迅速膨脹，又到迅速衰落。也從賓客云集，到避之不及。

PPP是功是過？11月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》的通知表述可以看出，“政府和社會資本合作（PPP）實(shí)施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動有效投資的作用，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。”

雖然PPP行業(yè)已經(jīng)開始收縮，但是其留下一系列的存量將如何處理？財(cái)政部PPP中心是否還將存在？PPP基金是否轉(zhuǎn)向？

11月16日，一位PPP行業(yè)從業(yè)人士稱，PPP模式發(fā)展到后期一直受到隱性債務(wù)問題的困擾和折騰。這主要是由于財(cái)政公共治理能力存在欠缺，沒有充分抓住預(yù)算作為總抓手，有序地推進(jìn)支出安排。每一種模式都有其優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，PPP模式也不例外。政府投資缺乏市場競爭機(jī)制的引入，面臨著效率等問題。而PPP模式之所以存在這么多問題，主要是因?yàn)榕c其他模式相比，PPP模式更加顯性，且所暴露出的問題屬于工程行業(yè)的普遍問題，與模式本身關(guān)系不大。

一位地方政府投融資人士表示，PPP模式整體來說鏈條較長，溝通成本較高，任何一點(diǎn)變化都需要政企雙方協(xié)商達(dá)成一致。相比地方政府自己投資，PPP項(xiàng)目要繁雜很多。但是，PPP模式最大的優(yōu)點(diǎn)是為民營企業(yè)提供了進(jìn)入公共領(lǐng)域的機(jī)會，同時也引起了地方政府對政府投資類項(xiàng)目的關(guān)注。如果沒有PPP模式，地方政府對投融資的關(guān)注程度可能不會如此高。盡管PPP行業(yè)出現(xiàn)了一些問題，但它仍然在一定程度上推動了地方政府對創(chuàng)新能力和運(yùn)營能力的重視，這對地方的發(fā)展還是非常有幫助的。

風(fēng)起

“PPP”是“Public-Private-Partnership”的縮寫，意為公私合作伙伴關(guān)系。自2013年開始，中國大力推動PPP模式的發(fā)展。

PPP模式在中國迅速崛起，其發(fā)展時機(jī)恰好與財(cái)政收入增幅下降和對地方政府債務(wù)嚴(yán)格管控的時期相吻合。為了應(yīng)對財(cái)政收入增幅下降和對地方政府債務(wù)的嚴(yán)格管控，中國審計(jì)部門于2013年7月啟動了地方政府債務(wù)審計(jì)。此后，2014年修改后的預(yù)算法出臺，規(guī)定地方政府及其所屬部門不得以任何其他方式舉借債務(wù)。同年出臺的43號文（《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》）也提出剝離平臺融資職能，理清地方政府和平臺之間的關(guān)系。

2014年9月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，要求充分認(rèn)識推廣運(yùn)用PPP模式的重要意義，積極穩(wěn)妥做好項(xiàng)目示范工作，切實(shí)有效履行財(cái)政管理職能，加強(qiáng)組織和能力建設(shè)，盡快形成有利于促進(jìn)PPP發(fā)展的制度體系。該文意圖以PPP拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式。

在此之前的2014年5月26日，財(cái)政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。同年12月，財(cái)政部成立了PPP中心，并于當(dāng)年11月確定了30個PPP示范項(xiàng)目。

與財(cái)政部共同作為PPP主管部門的國家發(fā)展改革委于2014年5月推出了首批80個鼓勵社會資本參與建設(shè)營運(yùn)的示范項(xiàng)目，涉及基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。同時，國家發(fā)展改革委還制定了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（征求意見稿），并向社會公開征求意見。

PPP的迅速發(fā)展，離不開兩個部委的大力推動。2016年7月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，將PPP立法權(quán)移交國務(wù)院法制辦，并協(xié)調(diào)確定了兩個部委的分管領(lǐng)域，即國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，財(cái)政部負(fù)責(zé)公共服務(wù)領(lǐng)域。

然而，令人遺憾的是，直到今天PPP陷入停滯，相關(guān)的法律文件也一直未能出臺。一位PPP法律人士告訴記者，PPP模式是當(dāng)市場失靈時，政府介入的一種方式；而當(dāng)市場運(yùn)轉(zhuǎn)正常時，政府則應(yīng)退出。法律文件未能出臺的原因有兩個：首先，中國PPP發(fā)展尚不完善；其次，從職責(zé)分工的角度來看，兩個相關(guān)部委之間一直存在不同的意見。

之后，財(cái)政部門為保障PPP規(guī)范發(fā)展，印發(fā)了“兩評一案”，也就是PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評價報告及財(cái)政承受能力論證報告。

至此，PPP行業(yè)的規(guī)則流程初步建立。

在當(dāng)時，PPP市場呈現(xiàn)出一片欣欣向榮的態(tài)勢，主管部門不斷出臺政策以促進(jìn)其發(fā)展，項(xiàng)目庫的入庫項(xiàng)目數(shù)量不斷增加，各種論壇和會議也經(jīng)常性地在市場中召開，許多大學(xué)和研究單位相繼成立了與PPP相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)。

薛啟堂剛開始涉及PPP領(lǐng)域時，主要工作是給地方政府和社會資本提供培訓(xùn)和咨詢服務(wù)。那時候，他需要經(jīng)常性地向地方政府和社會資本解釋PPP是什么、對雙方有哪些影響以及如何實(shí)施。他真正大規(guī)模介入項(xiàng)目是在2015年。而主管部門也正是在2015年前后開始為行業(yè)建立規(guī)范和制度。薛啟堂是北京市惠誠律師事務(wù)所執(zhí)行主任，同時也是中央財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP研究中心主任。他從2013年開始專注于PPP領(lǐng)域的研究。

PPP行業(yè)的高峰期在2015年-2017年。根據(jù)財(cái)政部PPP中心的最新統(tǒng)計(jì)顯示：截至2017年6月末，按照財(cái)政部相關(guān)要求審核納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，即全國入庫項(xiàng)目有13554個，總投資額達(dá)16.4萬億元，覆蓋全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團(tuán)，19個行業(yè)領(lǐng)域。自2016年1月末至2017年6月末，全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫月均增長項(xiàng)目386個、投資額4842億元，PPP項(xiàng)目需求還在持續(xù)加大。

薛啟堂向記者講述了一個例子，他曾遇到一家民營企業(yè)擁有好幾千名業(yè)務(wù)員，這些員工利用公司副總的身份，到全國各地尋找PPP項(xiàng)目。該企業(yè)在接到項(xiàng)目后進(jìn)行資本運(yùn)作，例如在10億元的項(xiàng)目中，投入2億元作為資本金，貸款8億元，但隨后將原本應(yīng)用于項(xiàng)目的貸款挪用到其他項(xiàng)目作為資本金，以此滾動操作。這也導(dǎo)致了后來資管新規(guī)的出臺和財(cái)政部2017年92號文的頒布，使得金融機(jī)構(gòu)無法提供連續(xù)借貸資金，最終導(dǎo)致該企業(yè)崩盤。

現(xiàn)在回過頭來看，上述行業(yè)人士表示：“PPP行業(yè)的迅速發(fā)展并非由于PPP自身的魅力，而是由于當(dāng)時PPP被當(dāng)作拉動投資的手段和工具。然而，如果嚴(yán)格按照制度執(zhí)行，PPP的增長速度怎么可能會如此之快呢？”

滑落

對PPP的規(guī)范來得很快。特別是中央出于防范地方債務(wù)隱性風(fēng)險出臺的一系列措施，使得PPP發(fā)展的速度逐漸放緩。一些金融機(jī)構(gòu)開始對PPP項(xiàng)目的融資持觀望態(tài)度，甚至說不。

2017年11月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》，標(biāo)志著財(cái)政部開始著手規(guī)范PPP項(xiàng)目。該文件要求，各省級財(cái)政部門應(yīng)于2018年3月31日前完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫集中清理工作，并將清理工作完成情況報財(cái)政部金融司備案。

這意味著主管部門開始全面規(guī)范PPP的合規(guī)發(fā)展。

在2017年，一份國有大行要求控制與地方政府隱性債務(wù)相關(guān)的業(yè)務(wù)的文件顯示，該銀行開始采取進(jìn)一步措施，對融資平臺公司、政府投資基金、PPP、政府購買服務(wù)等可能導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)的業(yè)務(wù)實(shí)施“先暫停、后清理、再規(guī)范”的處理策略。

之后的2019年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（以下簡稱“10文”）要求，財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。

薛啟堂告訴記者，10號文出臺的原因是為了解決當(dāng)時審計(jì)部門將政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目納入隱性債務(wù)的問題。 “當(dāng)時審計(jì)部門將地方操作的政府付費(fèi)類項(xiàng)目認(rèn)定為涉及隱性債務(wù)，這樣項(xiàng)目就無法繼續(xù)操作下去。”

之后，財(cái)政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于梳理PPP項(xiàng)目增加地方政府隱性債務(wù)情況的通知》，也是為了解決PPP項(xiàng)目與隱性債務(wù)之間的問題。

當(dāng)時，作為PPP專家的薛啟堂被邀請到全國各地評審一些已經(jīng)納入隱性債務(wù)庫的PPP項(xiàng)目。在評審結(jié)束后，符合相關(guān)政策的PPP項(xiàng)目可以被移出隱性債務(wù)庫。

同時，在這個階段，專項(xiàng)債開始逐漸發(fā)力，逐漸取代了PPP投資領(lǐng)域的地位。相比PPP，專項(xiàng)債具有融資成本低，且具有更長的時間優(yōu)勢。

2022年，審計(jì)署對18個省的專項(xiàng)審計(jì)，成為了“壓死駱駝的最后一根稻草”。

2023年6月26日，審計(jì)署發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報告》（以下簡稱《報告》）。在該《報告》中，審計(jì)署提到了對18個省市本級及187個地區(qū)的408個PPP項(xiàng)目，計(jì)劃總投資1.53萬億元的抽查情況。

通過審計(jì)，審計(jì)署發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目存在入庫環(huán)節(jié)審理不嚴(yán)、履約環(huán)節(jié)不誠信、建設(shè)運(yùn)營環(huán)節(jié)不當(dāng)推責(zé)攬責(zé)、項(xiàng)目損失浪費(fèi)等問題。

2023年2月，PPP行業(yè)全面陷入停滯狀態(tài)，財(cái)政部PPP中心官方網(wǎng)站也不再更新。

此外，曾任PPP中心主任的焦小平與曾任PPP基金董事長的周成躍相繼落馬，也給整個行業(yè)蒙上了一層陰影。

2023年7月，據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站消息，對焦小平問題的描述有一段為：“執(zhí)行黨中央決策部署走形變調(diào)，加劇政府隱性債務(wù)風(fēng)險，制造金融安全隱患。”

由于一系列事件的影響，PPP行業(yè)在2023年停滯了接近9個月。直到11月PPP新機(jī)制出臺之前，許多項(xiàng)目都存在“新項(xiàng)目無法開展，存量項(xiàng)目無法落地”的情況。

盡管PPP業(yè)務(wù)暫時停滯，但對于薛啟堂來說，生意仍然存在。在行業(yè)上升時期，他主要處理新項(xiàng)目，而在行業(yè)下行時期，他則專注于處理存量項(xiàng)目的糾紛。

薛啟堂告訴記者，實(shí)際上，從2018年起，大部分PPP業(yè)務(wù)都是在處理糾紛，新項(xiàng)目相對較少。而且大部分糾紛都是能夠通過調(diào)解解決，只有約10%的項(xiàng)目最終需要通過訴訟或仲裁解決。

盡管PPP已經(jīng)開啟了新機(jī)制時期，薛啟堂仍然將目光投向了存量項(xiàng)目的處理。他認(rèn)為，無論是項(xiàng)目的退出還是繼續(xù)推行，都需要PPP行業(yè)專業(yè)律師的介入。

在PPP的下行期，幾乎所有行業(yè)已經(jīng)感受到了政策的寒冬，例如環(huán)保行業(yè)中的一些民營企業(yè)遭遇了滑鐵盧。有人將問題歸咎于PPP模式，而有人則認(rèn)為這是企業(yè)自身風(fēng)險控制的問題。但在行業(yè)中，“沒有一片雪花是無辜的。”

反思

在短短不到十年里，PPP從崛起到衰落。也讓行業(yè)諸多人士在追問和反思PPP的問題究竟出在了哪里？為什么會出現(xiàn)這么多問題？

但是，也有一些PPP的行業(yè)專家持有不同的觀點(diǎn)。一位專家認(rèn)為，“PPP功大于過，政策本身是好的。作為一項(xiàng)政策，必然是有利有弊，我們應(yīng)該看到其長處。”

一位PPP咨詢機(jī)構(gòu)的人士表示：“匆匆上馬，潦草結(jié)束，十年過程中，PPP一直在發(fā)展，一直在修正，一直處于混沌之中，又一直沒有立法，一直處于矛盾之中，不同部門出臺的政策法規(guī)互相矛盾。”

他認(rèn)為，PPP命運(yùn)多舛，恰逢經(jīng)濟(jì)趨勢發(fā)生變化帶來的財(cái)政收支變化，使得PPP報告中預(yù)測的財(cái)政增長率與實(shí)際的增長率之間的剪刀差越來越大。“在這個時候結(jié)束PPP，能夠降低地方政府未來的支出壓力。”

劉世堅(jiān)是一位曾經(jīng)的PPP從業(yè)者，他認(rèn)為，“回顧中國式PPP的發(fā)展歷程，可以說是一個知行合一的過程，是一個自信與自負(fù)、規(guī)則與規(guī)律、恒產(chǎn)與恒心的相互映射、糾結(jié)和轉(zhuǎn)化的過程。”

“簡單說，我們因?yàn)橹繮PP、相信PPP，所以才會推行PPP。但是，在這個過程中，我們的行為模式很快發(fā)生了調(diào)整，知與行漸行漸遠(yuǎn)。”劉世堅(jiān)說，比如我們明明知道PPP不應(yīng)淪為單純的融資工具，但實(shí)際上它很快就是了，各方主體心照不宣；我們明明知道基礎(chǔ)設(shè)施投融資的一些基本規(guī)律不可違背，但卻試圖通過規(guī)范性文件這樣的部門規(guī)則去扭轉(zhuǎn)市場規(guī)律，朝令夕改、樂此不疲；我們明明知道無恒產(chǎn)則無恒心，但是政企之間又有幾家真正像過去那些特許經(jīng)營試點(diǎn)項(xiàng)目那樣放眼長遠(yuǎn)的呢？

在劉世堅(jiān)看來，“也正因如此，返璞歸真后，PPP或其所代表的那些基本理念、規(guī)律和它所期待并不可或缺的市場環(huán)境，才是值得我們重新認(rèn)知和付諸實(shí)踐的領(lǐng)域和方向。雖說行而不輟、履踐致遠(yuǎn)，但是步子最好穩(wěn)一點(diǎn)，最重要的是方向不要發(fā)生太大的偏差。”