——國務院國資委《關于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督工作的實施意見》解讀

胡為民/文 日前，國務院國資委正式印發(fā)《關于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督工作的實施意見》（以下簡稱“《意見》”），旨在推動中央企業(yè)構(gòu)建適應新時代、新形勢、新要求的集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，打造央企風險防控長效閉環(huán)機制，不斷完善以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，為實現(xiàn)國有資本授權(quán)放權(quán)、三項制度改革工作順利推進，實現(xiàn)央企高質(zhì)量發(fā)展和建設世界一流企業(yè)提供有力保障，對于推動國有企業(yè)建立健全風險防控體系，切實增強國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風險能力，做強做優(yōu)做大國有資本也具有重要意義。

一、中央企業(yè)風險防控長效機制制度體系基本建成

基于多年專注于風控領域的研究和實踐經(jīng)驗，迪博認為，能夠切實為企業(yè)創(chuàng)造價值的風險防控長效機制應當是：以風險為導向、以合規(guī)為底線、以內(nèi)控為核心、以審計為保障、以整改為手段、以追責為抓手的涵蓋事前、事中、事后全過程的閉環(huán)管理機制。如圖1所示。

圖1 迪博企業(yè)風險防控長效機制核心架構(gòu)

近年來，隨著國企改革和國資監(jiān)管“放管服”改革的不斷推進，圍繞企業(yè)內(nèi)部控制體系建設與監(jiān)督，國務院國資委先后出臺了一系列相關的政策文件。其中，2019年印發(fā)的101號文《關于加強中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設與監(jiān)督工作的實施意見》是新形勢下國資委對央企內(nèi)控體系建設與監(jiān)督工作的整體構(gòu)建和規(guī)劃。圍繞101號文，國資委進一步印發(fā)了一系列相關配套實施文件，包括《關于做好2020年中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設與監(jiān)督工作有關事項的通知》、《關于加強重大經(jīng)營風險事件報告工作有關事項的通知》、《關于印發(fā)〈國資監(jiān)管提示函工作規(guī)則〉和〈國資監(jiān)管通報工作規(guī)則〉的通知》等，從風險監(jiān)測、內(nèi)控評價、整改落實等方面對中央企業(yè)風險防控工作運行進行細化指導。此次出臺的《關于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督工作的實施意見》則從內(nèi)部審計環(huán)節(jié)對中央企業(yè)風險防控制度體系進行補充和完善，與之前印發(fā)的101號文及配套文件以及2018年印發(fā)的《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》、《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究實施辦法（試行）》（國資委令第37號）等，共同構(gòu)成了一套相對完整的央企風險防控閉環(huán)核心制度體系，對于推動和促進中央企業(yè)全面提升風險防控能力意義重大。

二、《意見》核心內(nèi)容解讀

《意見》從中央企業(yè)和出資人兩個層面對中央企業(yè)內(nèi)部審計體制機制的建設和運行提出了明確要求。如圖2所示。

圖2 《意見》核心內(nèi)容框架

（一）健全內(nèi)部審計組織體系，重點強調(diào)內(nèi)部審計領導體制的建設

《意見》首先明確中央企業(yè)應當健全由黨委（黨組）、董事會、審計委員會、董事長、總審計師、經(jīng)理層、內(nèi)部審計機構(gòu)組成的上下貫通的內(nèi)部審計組織體系，強化企業(yè)內(nèi)部審計的統(tǒng)一管控能力。重點強調(diào)要進一步完善企業(yè)內(nèi)部審計領導體制，明確黨委（黨組）對內(nèi)部審計重大工作的頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促落實責任，充分體現(xiàn)黨對企業(yè)的核心領導作用；明確董事長是內(nèi)部審計工作第一責任人，具體分管企業(yè)內(nèi)部審計。同時，《意見》強調(diào)要切實發(fā)揮董事會審計委員會對內(nèi)部審計的管理和指導作用，確保董事會對內(nèi)部審計工作的領導責任落到實處；并強調(diào)要加快建立總審計師制度，直接負責領導企業(yè)內(nèi)部審計工作。

（二）健全內(nèi)部審計管理體制機制，重點強調(diào)集團統(tǒng)一管控體制建設

《意見》提出中央企業(yè)應當建立健全內(nèi)部審計管理體制機制，重點強調(diào)中央企業(yè)集團總部應當加強對內(nèi)部審計工作的統(tǒng)一管控，包括統(tǒng)一制定審計計劃、統(tǒng)一調(diào)配審計資源、統(tǒng)一確定審計標準、統(tǒng)一把控審計質(zhì)量，加快形成“上審下”的內(nèi)部審計管理體制，并對企業(yè)二級及以下子企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)設置及報告機制提出明確要求。同時，《意見》還從內(nèi)部審計制度體系、激勵約束機制兩個方面對中央企業(yè)內(nèi)部審計管理機制提出明確要求，強調(diào)內(nèi)部審計制度建設要重點聚焦落實黨和國家方針政策、國企改革重點任務、國有資產(chǎn)監(jiān)管政策、境外國有資產(chǎn)、內(nèi)控體系建設等重要事項、重點領域和關鍵環(huán)節(jié)；嚴格落實審計工作結(jié)果簽字背書責任制度，探索建立差異化考核體系并將考核結(jié)果與薪酬兌現(xiàn)、職業(yè)晉升、任職交流等掛鉤，對審計工作中的各種違規(guī)違紀違法行為嚴格追責問責，有效激勵內(nèi)審人員的主動性和積極性。

（三）健全內(nèi)部審計運行機制和要求，全面提升內(nèi)部審計監(jiān)督效能

《意見》從內(nèi)部審計工作實施的廣度和深度、信息化建設與應用、與其他內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同配合、審計隊伍建設四個方面對中央企業(yè)內(nèi)部審計工作履行提出了明確要求?！兑庖姟访鞔_，中央企業(yè)應當堅持應審盡審、凡審必嚴的原則，實行內(nèi)部審計工作全覆蓋、無死角，同時要注重突出重點，確保內(nèi)部審計實現(xiàn)最佳效能；至少每5年對所屬子企業(yè)進行一輪全覆蓋審計，對重大投資項目、重大風險領域和重要子企業(yè)每年至少開展1次內(nèi)部審計。同時，明確要求中央企業(yè)加快構(gòu)建與“三重一大”決策、投資、財務、資金、運營、內(nèi)控等業(yè)務信息系統(tǒng)相融合的“業(yè)審一體”信息化平臺；并鼓勵基礎較好的企業(yè)積極利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等先進技術(shù)手段，探索建立審計實時監(jiān)督平臺和聯(lián)網(wǎng)審計，提高審計監(jiān)督時效性和質(zhì)量?！兑庖姟愤€強調(diào)，要加強內(nèi)部審計與企業(yè)監(jiān)事會、紀檢監(jiān)察、巡視、法律、財務、違規(guī)責任追究等其他內(nèi)部監(jiān)督部門的溝通協(xié)調(diào)和信息共享，并對企業(yè)內(nèi)部審計隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化建設提出了明確要求。

（四）加強對重點領域的內(nèi)部審計，有力保障國有資產(chǎn)安全

《意見》重點從經(jīng)濟責任、提質(zhì)增效穩(wěn)增長、主責主業(yè)、混合所有制改革、大額資金管控、對賭模式并購投資、高風險金融業(yè)務、“三重一大”事項、境外資產(chǎn)、內(nèi)控體系等十個重點領域或重要事項，對中央企業(yè)內(nèi)部審計提出明確要求。其中，在經(jīng)濟責任方面，強調(diào)要圍繞權(quán)力運行和責任落實，加強對領導人員及掌握重要資金決策權(quán)、分配權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等關鍵崗位的主要領導人員的審計力度，并明確要求對二級子企業(yè)主要領導人員任期內(nèi)至少實施1次經(jīng)濟責任審計。在提質(zhì)增效穩(wěn)增長方面，重點關注對企業(yè)會計政策和會計估計變更等會計核算事項以及成本費用、“兩金”、資金集中、人工成本、負債管控等的審計。在主責主業(yè)方面，要注重對“兩非”業(yè)務剝離、“兩資”處置、供應鏈產(chǎn)業(yè)鏈、投資項目負面清單、長期不分紅甚至虧損的參股股權(quán)清理、違規(guī)掛靠等工作的審計力度。在混合所有制改革方面，強調(diào)要將改革過程中的決策審批、資產(chǎn)評估、交易定價、職工安置等環(huán)節(jié)納入內(nèi)部審計重點工作，及時糾正出現(xiàn)的問題和偏差；要通過公司章程、參股協(xié)議等保障國有股東審計監(jiān)督權(quán)限，堅決杜絕只投不管。在大額資金管控方面，要重點關注關鍵崗位授權(quán)、不相容崗位分離等內(nèi)控環(huán)節(jié)的健全完善及執(zhí)行情況，對資金中心等資金管理機構(gòu)每年至少審計1次，關鍵崗位和重要環(huán)節(jié)要實行常態(tài)化監(jiān)督。在對賭模式并購投資方面，實行事中跟蹤審計和事后專項審計有效結(jié)合，重點關注對賭指標完成情況的真實性、完整性以及主要程序重要依據(jù)的合規(guī)性。在高風險金融業(yè)務方面，要重點關注脫離主業(yè)盲目發(fā)展、脫實向虛、風險隱患較大以及投機、越權(quán)或超權(quán)開展的金融業(yè)務，對重點金融子企業(yè)和信托、債券、金融衍生品等高風險金融業(yè)務至少每年開展1次專項審計。在“三重一大”事項方面，要注重開展全過程跟蹤審計，并加強對可行性研究論證、盡職調(diào)查、資產(chǎn)評估等對重大決策、重要項目具有重要影響的環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度。在境外資產(chǎn)方面，強調(diào)要建立健全境外內(nèi)部審計制度，與外方簽訂的法定文件中要注重落實中方審計權(quán)限；要推進境外審計全覆蓋、常態(tài)化，針對重點境外經(jīng)營投資項目或重要境外企業(yè)每年至少審計1次；重點關注境外經(jīng)營投資關鍵環(huán)節(jié)、重點領域及境外大額資金使用、大額采購等重要事項的審計。在內(nèi)控體系方面，要將其作為內(nèi)部審計工作重點，以審促建，重點關注權(quán)力集中的重要崗位、重大風險防控、合規(guī)經(jīng)營以及投資決策、資金管理、招投標、物資采購等重要事項和環(huán)節(jié)的內(nèi)控審計，點面結(jié)合，有效提升審計效率和效果。

（五）加強整改落實與成果運用，促進內(nèi)部審計工作落到實處

整改落實與成果運用是企業(yè)內(nèi)部審計工作必不可少的關鍵一環(huán)?！兑庖姟访鞔_提出，中央企業(yè)應當壓實整改落實責任，細化落實內(nèi)部審計機構(gòu)、被審計對象、相關職能部門三方在審計整改中的責任分工，并強調(diào)被審計對象主要負責人是整改第一責任人。企業(yè)要堅持“三不放過”原則，通過臺賬管理、銷號制度、跟蹤審計、“回頭看”等措施，強化對審計發(fā)現(xiàn)的整改落實。同時《意見》明確，中央企業(yè)應通過建立審計通報制度，將審計結(jié)果及整改情況與干部考核、任免、獎懲相掛鉤等措施，充分發(fā)揮審計成果對企業(yè)內(nèi)部治理的推動和促進作用。

（六）強化出資人監(jiān)管，充分發(fā)揮出資人的監(jiān)督促進作用

《意見》從三個方面明確出資人應對中央企業(yè)內(nèi)部審計工作強化監(jiān)督，一是指導中央企業(yè)制定年度內(nèi)部審計工作計劃，加強對企業(yè)內(nèi)部審計工作的統(tǒng)籌謀劃和資源整合，要求中央企業(yè)定期及時報送年度計劃、工作報告、審計重大重要發(fā)現(xiàn)，加強審核和分析；二是建立健全出資人檢查評估工作機制，探索制定內(nèi)部審計工作效能評估指標體系，對企業(yè)內(nèi)部審計體系建設、運行和整改落實進行抽查，對審計工作效能每5年實現(xiàn)1次全面評估；對工作開展不力或存在重大問題的企業(yè)將印發(fā)提示函或通報；三是加大責任追究力度，對內(nèi)部審計工作中存在的失職瀆職行為要嚴格追究直接責任人員和相應領導人員的責任，重大問題應發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)、查辦不力等要逐級落實責任，堅決追責問責。

三、結(jié)語

當今世界正處于百年未有之大變局，我國經(jīng)濟已進入高質(zhì)量發(fā)展階段，企業(yè)所面臨的外部環(huán)境呈現(xiàn)出新形勢、新特征，各種不穩(wěn)定性、不確定性因素明顯增加，給中央企業(yè)及地方國有企業(yè)實施國企三年改革行動、加快轉(zhuǎn)型升級、建立世界一流企業(yè)和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展帶來較大挑戰(zhàn)。隨著《關于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督工作的實施意見》的發(fā)布，央企風險防控長效機制制度體系建設基本完備，如何將這些制度文件轉(zhuǎn)化為治理能力，關鍵在執(zhí)行、在落實。中央企業(yè)和地方各級國有企業(yè)應當結(jié)合自身實際情況，深入研究國務院國資委關于企業(yè)風險防控體系建設與監(jiān)督的政策文件，將各項要求和措施細化落實到企業(yè)經(jīng)營管理的具體過程并有效執(zhí)行，不斷強化自身風險防控能力和水平。迪博多年來一直致力于為國有企業(yè)、上市公司等大中型企業(yè)提供風險內(nèi)控合規(guī)方面的專業(yè)解決方案，在該領域積累了豐富的實踐及研究經(jīng)驗，期望能夠為推動我國國有企業(yè)風險防控能力建設繼續(xù)貢獻力量。

（作者系深圳市迪博企業(yè)風險管理技術(shù)有限公司創(chuàng)始人、深圳市迪博內(nèi)部控制與風險管理研究院首席研究員、廣東省企業(yè)風險管理智能控制工程技術(shù)研究中心主任）