經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 杜濤 2020年地方政府專項(xiàng)債額度大增，達(dá)到了3.75萬億。專項(xiàng)債在“六穩(wěn)”、“六保”以及抗擊疫情穩(wěn)增長中發(fā)揮了重要的作用。

沈進(jìn)（化名），中國南方某市從事PPP和專項(xiàng)債的人士，在過去的一年中一直在思考中國的專項(xiàng)債和PPP（政府與社會資本合作）在基層操作中的遇到的一些問題。10月10日，沈進(jìn)在接受經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)采訪時表示，由于時間短、任務(wù)重，PPP與專項(xiàng)債在實(shí)際操作中都面臨一些問題，涉及主管部門在內(nèi)的各方面參與機(jī)構(gòu)。

他認(rèn)為，PPP模式強(qiáng)調(diào)融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等一體，促使社會資本方站在整個全壽命周期的角度降低投資和運(yùn)營維護(hù)成本，提高資金使用效率，并保證預(yù)期效果。在當(dāng)前國家嚴(yán)控地方政府債務(wù)的背景下，PPP是各地解決發(fā)展投入問題的關(guān)鍵。

“PPP一定要加快協(xié)調(diào)發(fā)展，專項(xiàng)債的項(xiàng)目要更加真實(shí)和提高資金效率。”10月11日，沈進(jìn)在接受經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)采訪時告訴記者，在PPP項(xiàng)目建設(shè)期中存在如主管部門職能轉(zhuǎn)變、投資變化以及部門協(xié)調(diào)等問題。

專項(xiàng)債亦是如此。沈進(jìn)舉例稱：“省級政府代發(fā)的行政約束：政府專項(xiàng)債嚴(yán)格限定發(fā)行主體，省級政府才有發(fā)債權(quán)限，市縣政府需要由省級政府代為發(fā)行。還有專項(xiàng)債券信用評級與一般債券混同，近年來發(fā)行的地方政府債券，評級結(jié)果都是最高信用等級均為AAA級，信用評級同質(zhì)化嚴(yán)重。還有就是效率問題，專項(xiàng)債額度下達(dá)到省后，資金也沒辦法一下子用到具體項(xiàng)目中去，但還本付息已經(jīng)開始，這就造成資金的沉淀和浪費(fèi)，沒達(dá)到財(cái)政資金提質(zhì)增效的目的。”

沈進(jìn)表示，PPP主管部門職能轉(zhuǎn)變難，主要是長期以來，行業(yè)主管部門在項(xiàng)目立項(xiàng)和管理等方面，已經(jīng)固化了運(yùn)作思路和思維習(xí)慣，往往照搬財(cái)政部出臺的PPP操作指南等部門規(guī)章，難以促使相關(guān)部門改變工作方式，導(dǎo)致運(yùn)用制度規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施的難度和阻力較大，行業(yè)主管部門作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的積極性不高。由于PPP項(xiàng)目運(yùn)作涵蓋多個領(lǐng)域，專業(yè)性強(qiáng)，操作流程繁復(fù)。從實(shí)際運(yùn)作情況看，縣（市、區(qū)）普遍缺乏具備相關(guān)知識儲備和實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部和具體操作人員，導(dǎo)致項(xiàng)目儲備不足，項(xiàng)目策劃不夠，導(dǎo)致縣（市、區(qū)）推進(jìn)PPP項(xiàng)目積極性不高。

估算審批缺乏指導(dǎo)導(dǎo)致投資變化加大。國家層面上，國家發(fā)改委、財(cái)政部等部委近期就PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，對于PPP項(xiàng)目需同時滿足兩部委的要求，造成已實(shí)施的項(xiàng)目面臨整改，金融機(jī)構(gòu)已將列入財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫、發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫作為放款條件。最近某省出臺的文件中要求可以將用地占補(bǔ)平衡費(fèi)用、安置區(qū)費(fèi)用、失地農(nóng)民保險(xiǎn)費(fèi)用納入投資，而已實(shí)施的項(xiàng)目卻沒有相應(yīng)配套補(bǔ)充文件，導(dǎo)致已實(shí)施的項(xiàng)目總投資進(jìn)一步推高，加之在項(xiàng)目審批并沒有這部分資金，社會資本招標(biāo)時候沒有這部分內(nèi)容，按照財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見（財(cái)金〔2019〕10號）的“政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)”的要求，如不解決，后續(xù)將影響項(xiàng)目開展和營商環(huán)境。

部門協(xié)調(diào)程度也亟待加強(qiáng)。沈進(jìn)認(rèn)為其中存在的問題一是用地報(bào)批手續(xù)緩慢，如高速公路雖已開工，但高速公路項(xiàng)目占用土地較大，用地報(bào)批手續(xù)較慢，需上報(bào)自然資源部審批，一定程度上影響項(xiàng)目開工建設(shè)；二是部門協(xié)調(diào)存在分歧。國家發(fā)改委、財(cái)政部等部門對PPP的理解和認(rèn)定存在一定分歧，對PPP的工作思路和推進(jìn)看法不一，在PPP工作中存在定位分工不明確問題。

沈進(jìn)表示：“財(cái)政部基于緩解財(cái)政收支壓力和降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度、國家發(fā)改委基于促進(jìn)地方投資和經(jīng)濟(jì)增長的角度，分別提出了PPP的發(fā)展模式。在國家層面，雖然已明確財(cái)政、發(fā)改兩個系統(tǒng)分別統(tǒng)籌PPP公共服務(wù)領(lǐng)域和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，但未就公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行明確的界定，而現(xiàn)實(shí)中很多基礎(chǔ)設(shè)施就是提供公共服務(wù)，實(shí)際操作中也分不出來PPP項(xiàng)目是屬于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，還是公共服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域，如提供教育和醫(yī)療的教學(xué)樓和醫(yī)院大樓，有的基礎(chǔ)設(shè)施可以通過使用者收費(fèi)，但很多基礎(chǔ)設(shè)施也不能與使用者收費(fèi)掛鉤；像產(chǎn)業(yè)新城、海綿城市、智慧城市類項(xiàng)目，本來就是一個整體，沒法區(qū)分，區(qū)分了也就沒法集成提高效率；比如交通運(yùn)輸行業(yè)，財(cái)政部和發(fā)改委都將納入PPP模式范疇。”

針對PPP存在的諸多問題，沈進(jìn)提出了建議。他認(rèn)為，要重視PPP的作用。PPP模式強(qiáng)調(diào)融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等一體，促使社會資本方站在整個全壽命周期的角度降低投資和運(yùn)營維護(hù)成本，提高資金使用效率，并保證預(yù)期效果。在當(dāng)前國家嚴(yán)控地方政府債務(wù)的背景下，PPP是各地解決發(fā)展投入問題的關(guān)鍵，通過PPP模式，一批多年想建但受自身財(cái)力限制、債務(wù)控制而未建的“強(qiáng)功能補(bǔ)短板”項(xiàng)目得以實(shí)施建設(shè)。

其次要明確部門職責(zé)，加快項(xiàng)目審批。沈進(jìn)表示，推廣運(yùn)用PPP項(xiàng)目沒有參與各方廣泛共識和相關(guān)部門齊抓共管、整體聯(lián)動，光靠發(fā)改委、財(cái)政等少數(shù)部門強(qiáng)推，效果就會打折扣。應(yīng)探索建立一套政府組織領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭主導(dǎo)、發(fā)改、財(cái)政部門監(jiān)督指導(dǎo)、相關(guān)部門主動參與、社會資本積極響應(yīng)的工作機(jī)制。同時，在一定范圍簡化項(xiàng)目審批流程，在職權(quán)允許范圍內(nèi)開辟PPP項(xiàng)目立項(xiàng)前期工作“綠色通道”，簡化程序和環(huán)節(jié)，建立項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評聯(lián)審機(jī)制，對項(xiàng)目進(jìn)行相關(guān)適應(yīng)性審核，確保項(xiàng)目材料符合相關(guān)規(guī)定，加快項(xiàng)目的審核，不斷提升項(xiàng)目實(shí)施效率。建議項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)盡早著手新建項(xiàng)目的前期工作研究，為項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段做好謀劃工作。

此外還要積極對接各方資源，進(jìn)一步拓寬PPP融資渠道。沈進(jìn)建議對接相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，及時掌握相關(guān)金融政策和融資需求，搭建融資橋梁，助推PPP項(xiàng)目早日落地。在融資渠道方面，建議有序探索PPP和地方專項(xiàng)債兩大投資工具融合，加大結(jié)構(gòu)化融資，鼓勵PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等；加大債權(quán)與股權(quán)融資，鼓勵PPP項(xiàng)目公司通過發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、非金融企業(yè)債務(wù)等方式進(jìn)行債權(quán)融資以及通過公開市場發(fā)售、私募發(fā)售等渠道進(jìn)行股權(quán)融資；加大抵押貸款融資，鼓勵PPP項(xiàng)目公司以股權(quán)進(jìn)行擔(dān)保貸款、以預(yù)期收益質(zhì)押貸款，同時在經(jīng)營期間將相關(guān)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司以土地使用權(quán)抵押貸款，但要嚴(yán)格限制土地使用權(quán)的抵押權(quán)限，僅能用于PPP項(xiàng)目融資抵押。

最后，要鼓勵社會資本提前介入，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，明確項(xiàng)目工作重點(diǎn)。在合法合規(guī)、公開透明的基礎(chǔ)上，鼓勵社會資本提前介入，全程參與項(xiàng)目可行性研究、實(shí)施方案設(shè)計(jì)等前期核心工作，經(jīng)過充分論證，找準(zhǔn)政府方和社會資本方利益平衡點(diǎn)，合理界定雙方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，提高雙方的交流效率和合作成功率。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制方面，明確政府和企業(yè)各自承擔(dān)和共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，合理分配責(zé)任義務(wù)。屬于經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，包括財(cái)務(wù)、運(yùn)營等風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)承擔(dān)，而超出投資者控制范圍的風(fēng)險(xiǎn)，如法律、利率、政策變動等風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)由政府獨(dú)立承擔(dān)，或由公私雙方通過平等協(xié)商共同分擔(dān)。引進(jìn)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、擔(dān)保公司等第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，承擔(dān)自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，降低政府和企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

對于專項(xiàng)債，沈進(jìn)也提出了實(shí)際操作中曾遇到的問題。比如資金平衡方案的失真，效率問題等。“一是現(xiàn)有項(xiàng)目普遍難以達(dá)到收益自求平衡。2014年新預(yù)算法和43號文出臺后，地方政府舉債機(jī)制發(fā)生了根本變化，由一般債和專項(xiàng)債組成的政府債券是唯一可行的“正門”，成為地方政府融資的主要渠道。專項(xiàng)債數(shù)據(jù)主要來源項(xiàng)目資金平衡方案。”

以收費(fèi)公路專項(xiàng)債為例，沈進(jìn)表示，一條西部扶貧高速公路，短短33公里高速公路，在專項(xiàng)債平衡方案編制過程中，運(yùn)營期20年通行費(fèi)收入就能達(dá)到95億元，但如果真有這么效益好，直接就可以進(jìn)行招商，根本就無需政府舉債實(shí)施。究其根本原因，就是編制的資金平衡方案數(shù)據(jù)失真。

在地方專項(xiàng)債發(fā)行過程中，如園區(qū)項(xiàng)目政府專項(xiàng)債，主要建設(shè)內(nèi)容是標(biāo)準(zhǔn)廠房、道路基礎(chǔ)設(shè)施，收費(fèi)項(xiàng)目較少，為了達(dá)到收益平衡，只能提高標(biāo)準(zhǔn)廠房的租金，將資金平衡方案完全覆蓋，實(shí)際上園區(qū)產(chǎn)業(yè)招商在三線地區(qū)很困難，為了吸引制造廠商，一般都會在前幾年免費(fèi)租金，后續(xù)還款壓力極其巨大。比如，某地區(qū)的高速公路，為了達(dá)到覆蓋倍數(shù)，可研報(bào)告只能提高通行費(fèi)收入和流量，在后續(xù)還款有較大風(fēng)險(xiǎn)。

二是專項(xiàng)債資金撬動固定資產(chǎn)投資有限，且容易造成造成爛尾風(fēng)險(xiǎn)。資金使用地方專項(xiàng)債項(xiàng)目，就是政府投資項(xiàng)目，根據(jù)《政府投資條例》，需要使用預(yù)算內(nèi)資金，無法通過銀行貸款等方式進(jìn)行解決。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目資本金不能為債務(wù)性資金，雖然允許專項(xiàng)債能作為資本金，但使用范圍、論證過程都有嚴(yán)格規(guī)定。由于專項(xiàng)債額度有限，一般使用完專項(xiàng)債資金，財(cái)政的預(yù)算資金無法持續(xù)跟進(jìn)，有爛尾工程的風(fēng)險(xiǎn)。特別是跨年度項(xiàng)目，如果第二年第三年專項(xiàng)債額度不足，將造成工程停滯。如收費(fèi)公路專項(xiàng)債，根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，政府還貸公路收費(fèi)期限為20年，可是發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債的年限有30年，出現(xiàn)了斷層。

三是專項(xiàng)債使用效率不高。申報(bào)專項(xiàng)債需完成項(xiàng)目可研、初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)等工作。項(xiàng)目前期工作包含了環(huán)評、水土保持、用地預(yù)審等專題報(bào)告，往往專項(xiàng)債下達(dá)了就要求使用，如高速公路受征地拆遷影響較大，往往無法按時完成資金使用。一些地方的收費(fèi)公路專項(xiàng)債往往需要平臺公司做擔(dān)保，甚至一些專項(xiàng)債在省層面是專項(xiàng)債，到了地方怕還不起，變成一般債，導(dǎo)致地方無法承受。