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經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 中央財政將在今年四季度增發(fā)2023年國債一萬億元，增發(fā)的國債全部通過轉移支付方式安排給地方，集中力量支持災后恢復重建和彌補防災減災救災短板，整體提升我國抵御自然災害的能力。

10月24日閉幕的十四屆全國人大常委會第六次會議經(jīng)表決通過了全國人大常委會關于批準國務院增發(fā)國債和2023年中央預算調整方案的決議草案，明確了上述安排。

相關政策人士對經(jīng)濟觀察報表示，此次增發(fā)國債的重要原因在于地方暴露了在防災減災救災方面的短板弱項。部分資金將通過轉移支付，以項目的方式下達，申報項目的基本也是與自然災害相關的部門，其中用于災后重建的資金預計年內下達，其余資金用于防災減災救災補短板的項目，預計明年下達。

一位要求匿名的專家表示，以前發(fā)行長期建設國債是由商業(yè)銀行配合，這次雖然是公開發(fā)行，但是央行應該會做流動性配合。

在該專家看來，值得關注的不僅僅是此次增發(fā)特別萬億國債本身的影響，更重要的是在中央財政赤字上的變化。此次增發(fā)國債后，2023年全國財政赤字由38800億元提高至48800億元，中央財政赤字由 31600億元增加到41600億元，預計財政赤字率由3%提高到3.8%左右。“拭目以待。若是以后3.8%的赤字率繼續(xù)維持，意味著財政支出就會增加很大，未來可能進入以擴大支出為主的積極財政政策期。”該專家表示。

2008年以來，地方政府在積極財政中扮演了重要角色，但也提升了地方政府的債務壓力，近十年，地方政府債務在中國政府債務中的占比不斷提升。2021年底中央債務僅為政府總債務的20%，剩下80%均為地方政府債務。

近年來，中央財政頻頻出現(xiàn)發(fā)力跡象，此前3%赤字率被視為中央財政赤字率的“軟約束”，十年中，僅在2016年、2017年中央財政赤字率達到3%，但疫情以來，僅有2022年赤字率低于3%，所謂的“軟約束”已經(jīng)不復存在。

在一些研究者看來，在地方財力走弱的背景下，此次增發(fā)的萬億國債也釋放了中央財政將持續(xù)發(fā)力的信號，某種程度上，或許也釋放了中央-地方財政體系調整的信號。

中財-安融地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成告訴記者，未來可能會出現(xiàn)中央財政持續(xù)加杠桿的趨勢。從其他國家來看，一般都是中央債務大于地方債務，中國恰恰相反，將來可能會進行調整。“這次增發(fā)萬億國債，可能就是一個調整的探索，未來可能會出現(xiàn)中央財政持續(xù)發(fā)力，適當壓縮或者控制地方政府杠桿率的趨勢。”

萬億國債如何用

10月25日，在國新辦舉行的《增加發(fā)行國債，支持災后恢復重建和提升防災減災救災能力國務院政策例行吹風會》上，國家發(fā)展改革委副秘書長張世昕介紹，8月17日召開的中央政治局常委會會議明確要求，加快災后恢復重建，抓緊補短板、強弱項，進一步提升我國防災減災救災能力，提升基層防災避險能力，加快完善流域特別是北方地區(qū)主要江河流域防洪工程體系，加強城市防洪排澇能力規(guī)劃和建設等。

張世昕說，此次擬增發(fā)國債支持災后恢復重建和提升防災減災救災能力項目建設，通過增發(fā)國債加大中央投資力度，能夠加快災后恢復重建、提升防災減災救災能力。

增發(fā)國債資金今年擬安排使用5000億元，結轉明年使用5000億元。據(jù)財政部介紹，資金將重點用于八大方面：災后恢復重建、重點防洪治理工程、自然災害應急能力提升工程、其他重點防洪工程、灌區(qū)建設改造和重點水土流失治理工程、城市排水防澇能力提升行動、重點自然災害綜合防治體系建設工程、東北地區(qū)和京津冀受災地區(qū)等高標準農田建設。

10月25日，粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒對經(jīng)濟觀察報表示，隨著近年來中國基建投資快速發(fā)展，一系列大國工程先后發(fā)揮重大作用，關于基建投資空間和潛力的討論較多。我國基建投資仍具有較大空間，尤其是在減災防災比如城市排水防澇、防洪建設等方面，同時我國基建投資呈現(xiàn)出區(qū)域結構不均衡的特點。此次資金用途針對性強，目標明確，選擇了補短板、惠民生的領域，這也是財政保障國家重大戰(zhàn)略和重點工作的應有之義。

羅志恒認為，增發(fā)國債是中央審時度勢、實事求是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢做出預算調整，赤字率將上升到3.8%左右，以實際行動打破3%赤字率的束縛，充分利用我國較大的中央財政空間。“有利于擴大總需求，推動經(jīng)濟持續(xù)向好。當前宏觀經(jīng)濟形勢總體持續(xù)恢復，但總需求不足、微觀主體信心不振的問題依然存在，增發(fā)國債釋放了政府穩(wěn)定經(jīng)濟增長的信號。有利于加強基礎設施建設，擴大總需求，為四季度和明年的經(jīng)濟運行打下好的基礎”。

影響

此次國債“按特別國債形式管理”，但與2020年萬億特別國債不同的是，此次國債列入中央赤字。從列入赤字這一特征，此次增發(fā)的國債與此前中國一度長期發(fā)行的“長期建設國債”有共同之處，財政部曾分別在1998年8月、1999年8月、2000年8月增發(fā)1000億、600億、500億元的10年期國債，也叫長期建設國債，三次均通過調整赤字規(guī)模的方式實現(xiàn)增發(fā)，三次國債資金主要用于加快基礎設施建設、增加建設性支出。

1998年時任財政部部長項懷誠后來在《中國財稅改革三十年親歷與回顧》一書中說，“當時的形勢已經(jīng)相當嚴峻，貨幣政策已經(jīng)很難發(fā)揮作用，市場上都是大減價，沒有人貸款……”

當時長期建設國債的投入是急需但并不營利的基建設施，比如機場、水利、公路、鐵路等。

之后，中國在經(jīng)濟遇到一些問題之時，都會通過加大基建投資來穩(wěn)增長。

溫來成告訴記者：“從地方財力支出的角度來看，北方和東北水災比較嚴重，災后重建的支出比較大，增發(fā)國債，一方面支持災害重建，提高應對自然災害的能力，在年前使用5000億元，對地方經(jīng)濟的發(fā)展也有一定的拉動能力。”

上述要求匿名的專家告訴記者：“這幾年固定資產(chǎn)投資、民間投資上不來，只能增加政府投資。增發(fā)國債等于中央救助地方財政，這些資金多少用于項目，不好說，資金的效益也不好說，投資的八個方面對經(jīng)濟的拉動有多大，也不好說。但是對地方政府來說，只要在12月31日之前有新增產(chǎn)值，對當年的GDP就會產(chǎn)生正面的影響。”

羅志恒認為，增發(fā)國債有利于增加可支配財政資金，有利于更好地落實積極的財政政策。有利于優(yōu)化債務結構，防范化解地方債務風險。“從債務管理看，增發(fā)國債后赤字增加并轉移支付給地方政府，緩解了地方財政壓力的同時優(yōu)化了債務結構。當前地方債務占比高，地方政府債務風險總體可控但部分區(qū)域存在風險，增發(fā)國債有利于從總體上優(yōu)化債務結構，降低地方債務風險”。

此前市場對增發(fā)國債的預期也在一萬億元左右。10月13日，興業(yè)研究《特別國債的猜想：方式及影響》中測算了增發(fā)國債對基建投資增速的影響，“假設新增一萬億特別國債，則其資金使用分兩種情形，情形一：該筆資金在2023年內使用，將額外拉動2023年基建投資增速4.7個百分點；情形二：該筆資金在2024年使用，假設2023年全年基建增速保持在8月末水平，則該筆資金將額外拉動2024年基建投資增速4.3個百分點”。

10月26日，一家金融機構固收部門負責人對經(jīng)濟觀察報表示，增發(fā)萬億國債，短期內會導致債券市場利率上升，因為供給多了，購買還是跟以前一樣多，短期內供過于求，資金成本會上漲。

“所以未來央行可能會降準降息，來對沖增發(fā)國債的壓力，或者利用結構化工具，總之是要釋放一定的流動性。”上述負責人稱，要注意到這次增發(fā)國債屬于一般債，雖然按照特別國債來管理。

財政變化

10月，財政加大了擴張力度。

10月24日增發(fā)萬億國債，10月份，20多個省市發(fā)行特殊再融資債券萬億，此外，“提前下達部分新增地方政府債務限額”的政策延續(xù)至2027年。

財政發(fā)力驟然提速。“今年一攬子化債方案極大紓解了地方財政的流動性壓力和償債付息壓力，我們也正在研究增發(fā)的萬億國債對于地方申請資金和項目的機會。”某地財政部門相關負責人告訴記者。“特殊再融資債券大部分針對的存量置換，新增債務限額和萬億國債則是增量。”某地財政廳人士說，他判斷以后可能每年中央都會通過一些特定的方式來彌補地方的支出缺口，畢竟目前中央財政杠桿低，地方財政杠桿高。

該人士認為，今年10月，中央對地方財政的扶持力度大，目的也是維持地方財政的健康發(fā)展。一方面通過特殊再融資債券給地方財政降低利息支出，用時間換空間，另一方面通過增發(fā)國債和新增債務限額給地方注入流動性。

此次新增萬億國債給中央財政赤字帶來了變化。預計財政赤字率由3%提高到3.8%左右。此次增發(fā)國債之后，2023年將成為近年來赤字率最高的一年?！吨薪瘘c睛》在其10月26日的報告中也提到，年中調節(jié)預算與赤字并不常見，傳遞了明顯的政策信號。因此，此次舉措傳遞了較強的穩(wěn)增長的政策信號，有助于部分扭轉此前市場認為的政策觀望的預期。“往前看，接下來的發(fā)行速度與實際用處，以及明年的預算赤字安排更為關鍵。”該報告稱。“中央財政還是有很大的空間。當下的很多變化在未來有可能常態(tài)化。肯定需要有加杠桿的部門，居民和企業(yè)現(xiàn)在無法加杠桿，社融起不來，地方財政要去杠桿，只能中央財政加杠桿，未來中央赤字率可能還有上升空間。”上述地方財政廳人士對經(jīng)濟觀察報表示。

溫來成認為，3%的赤字率指標“約束”只是歐盟的一個標準，在特定的年份可以突破。目前中國經(jīng)濟所面臨的經(jīng)濟形勢有一定的壓力，通過發(fā)行國債，提高抗災救災能力，促進經(jīng)濟增長，也是一種現(xiàn)實的選擇。

歐元區(qū)的歐盟成員國規(guī)定了兩大財政紀律：一是財政赤字不能超過當年GDP的3%；二是政府債務余額占GDP的比率不能超過60%。中國中央財政赤字率長期維持在3%以下，因此3%也被認為是中國赤字率的潛在約束。

羅志恒表示，可以預見明年的財政政策依然是積極財政，但是細微之處相比前幾年仍有改變。“打破赤字率3%的約束，赤字規(guī)模中由中央占主導。積極財政政策以支出政策為主、減稅降費等收入政策為輔，提高財政資源的使用效率。經(jīng)濟下行期以及信心恢復期，收入政策有可能受制于市場主體行為的收縮，減稅降費未必能快速轉化為投資和消費；而支出政策能產(chǎn)生更加有效的結果”。