經濟觀察報 記者 杜濤 連續(xù)實施了13年的積極財政政策在下半年將會如何變化？

7月30日召開的中共中央政治局會議指出，積極的財政政策要提升政策效能，兜牢基層“三保”底線，合理把握預算內投資和地方政府債券發(fā)行進度，推動今年底明年初形成實物工作量。

在此之前的4月30日召開的會議指出，積極的財政政策要落實落細，兜牢基層“三保”底線，發(fā)揮對優(yōu)化經濟結構的撬動作用。

8月5日，一位財稅專家對經濟觀察報表示：“從當前的經濟情況來看，第二季度數(shù)據(jù)無論是同比還是環(huán)比的增速，都增加了對下半年能不能維持較好增長勢頭的擔憂。”

上述財稅專家認為，實施積極的財政政策主要是減稅和擴大赤字，擴大赤字也就是發(fā)債。“發(fā)債主要是用好3.65萬億的專項債，赤字率已經定下，也沒必要修改，減稅降費主要是落實，如果沒有極其特殊的情況發(fā)生，就要把已經出臺的政策落實好。”

據(jù)經濟觀察報了解，部分市縣區(qū)已經開始準備申報2022年專項債項目，公開信息顯示，部分縣市區(qū)已經開始培訓準備2022年專項債項目申報。“我們這邊省里發(fā)改委已經下發(fā)文件，要求市縣區(qū)準備2022年專項債項目，”一位地方發(fā)改委人士告訴記者。

積極財政

中國已經連續(xù)13年實施積極財政政策。

7月30日政治局會議提出，積極的財政政策要提升政策效能，兜牢基層“三保”底線，合理把握預算內投資和地方政府債券發(fā)行進度，推動今年底明年初形成實物工作量。

社科院財經戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇告訴記者,積極財政實施很多年了，政策要注意效果，或者效益，不能只是擴大支出就可以了，也要符合治理現(xiàn)代化的要求。今明兩年，經濟更加平穩(wěn)，今年上半年，明年上半年的數(shù)據(jù)壓力會比較大。

8月6日，中國國際工程咨詢有限公司總經濟師李開孟告訴記者，此次政治局會議的提法，是針對過去一些問題所進行的糾正，比如2019年預算內投資和專項債密集提前下發(fā)的弊端和帶來的風險，引起了關注。所以大量集中的財政資金投放，也就是大水漫灌的方式是不行的，強調投資的節(jié)奏的把握。

7月30日，財政部部長劉昆在國新辦舉行的新聞發(fā)布會上表示，今年下半年財政收入和去年同期相比，增長速度肯定不會達到上半年21.8%這樣高的速度，我們會在政策上做前瞻性、精準性調整，讓一段時期的財政政策保持穩(wěn)定。

上述財稅專家認為，上半年的積極財政比較節(jié)制，比如專項債發(fā)行比較慢。下半年積極財政、跨周期調節(jié)發(fā)力，預做資金的準備、項目儲備。主動下半年乃至明年發(fā)力，讓經濟一個比較好的發(fā)展勢頭，希望現(xiàn)階段，在經濟復蘇的相對優(yōu)勢，保持相對優(yōu)勢。

劉昆還表示，2021年，為鞏固拓展疫情防控和經濟社會發(fā)展成果，全國一般公共預算支出安排超過25萬億元，赤字率按3.2%左右安排，全年新增減稅降費規(guī)模預計超過7000億元。同時，落實黨政機關堅持過緊日子要求，進一步大幅壓減非急需非剛性支出，勤儉辦一切事業(yè)。積極財政政策的精準實施，有效有力對沖經濟下行壓力，促進經濟運行在合理區(qū)間和高質量發(fā)展。

專項債扛大梁

多位專家分析，未來積極財政發(fā)力主要還是依靠地方政府專項債。

從財政部公布的數(shù)據(jù)來看，2021年1-6月，全國發(fā)行地方政府債券33411億元。其中，發(fā)行一般債券16103億元，發(fā)行專項債券17308億元；按用途劃分，發(fā)行新增債券14800億元，發(fā)行再融資債券18611億元。

地方政府債券的發(fā)行規(guī)模從4月份開始增大，2021年第一季度發(fā)行新增債券364億元。5月、6月份發(fā)行新增債券均在5000億元以上。

在財政部上半年財政收支情況新聞發(fā)布會上，財政部預算司副司長項中新解釋，專項債發(fā)行進度較去年有所放緩，主要是今年專項債券恢復常態(tài)化管理，適當放寬地方發(fā)行時間要求，既不會影響重點項目建設進度和資金需求，也可以有效避免債券資金閑置。

專項債于2015年首度發(fā)行，當年發(fā)行1000億。此后規(guī)模陸續(xù)增加，2019年擴張到2.15萬億，2020年因為疫情的爆發(fā)，發(fā)行量達到3.75萬億創(chuàng)出新高。2021年額度為3.65萬億。

下半年，專項債的發(fā)行速度將會加快，是否意味著政府投資的啟動？

上述財稅專家告訴記者，雖然現(xiàn)在擴大內需為戰(zhàn)略基點，促進消費，還是希望“三駕馬車”都能發(fā)力。投資，仍然是中國經濟增長的重要引擎，這和中國發(fā)展階段時點是吻合的，只不過在效益和方向模式問題要調整。“在他看來，7月30日召開的政治局會議，內容核心就是上半年比較克制，為應對疫情和保持相對優(yōu)勢，下半年要發(fā)力。在地方專項債的發(fā)行進度，項目儲備、項目落地，都會抓緊。要重視擴大內需，但是又不能著急，從效果的可控性來看，還是需要依靠投資。”

近日，有媒體報道，近期國家發(fā)改委下發(fā)相關通知，要求地方做好今年下半年和明年上半年專項債項目準備工作。通知提出，要按照“資金跟著項目走”的原則，統(tǒng)籌考慮在建項目和新開工項目資金需求，做好項目儲備工作。各地要在10月底前將一批符合條件、已完成前期工作的項目錄入重大項目庫，確保這批項目具備盡快開工建設的條件。

但是專項債自身也有很多問題。從2021年部分省市公布的審計報告可以看到，專項債資金閑置仍是出現(xiàn)頻率最多的問題之一。比如，有部分市縣的地方債項目資金閑置超過1年，廣東和福建甚至發(fā)現(xiàn)有項目資金閑置超過2年。至于閑置的原因，多和前期論證不充分、規(guī)劃設計和方案制定不合理等有關，由此導致項目未按期開工建設，或拖累項目進度，或無法實施。

李開孟認為，2019年底到2020年大量的專項債投資中，一些項目前期工作深度不夠，導致資金閑置。這也就是因為項目可行性研究質量有問題，部分項目存在過度包裝的情況，因政策驅動而下?lián)艿馁Y金難以落實合適的項目，從而沒能形成實物工作量。此次中央強調要關注項目本身的可行性，實際上是要強調項目自身的質量，以項目名義申報下來的資金，要真正具備可行性，要形成實物工作量，要切實規(guī)避財政資金的投資風險，強化投資安全，重視可行性研究的深度和質量，強化財政資金投入的績效監(jiān)測和項目全生命周期風險管控。