經濟觀察報 記者 王雅潔 2021年底為界，全國范圍內的相關地方經營性國有資產（除去行政事業(yè)性國有資產和資源性國有資產，包含國有金融資產在內的經營性國有資產）將被劃入國資統(tǒng)一監(jiān)管的范圍。

經濟觀察報記者獲悉，目前，包括北京、山東等地在內，已經將上述工作納入最新的地方相關規(guī)劃當中并往前推動。

中國企業(yè)聯(lián)合會研究員劉興國認為，相關地方經營性國有資產的歸口管理，能提高國有資本的運營效率，更方便進行國有資本布局優(yōu)化調整。

不過，在推動地方歸口管理的過程中，需要面臨權責利的明確界定，以及相關資產確權的問題。

一名國資人士表示，例如地方金融性資產確權，便是比較麻煩的一點。

面臨上述問題，已經有地方做出嘗試，上海便是一例。根據2016年上海官方信息，包括浦發(fā)銀行、上海銀行、上海農村商業(yè)銀行、國泰君安證券、海通證券、太平洋保險等金融類企業(yè)，便從原有的上海市金融辦調整至上海國資委統(tǒng)一監(jiān)管。

11月19日，一名被劃入地方國資委監(jiān)管的基建行業(yè)國企負責人亦表示，自己所在的地區(qū)，在兩年前便經歷過所有經營性資產被劃入國資委監(jiān)管的過程，其中不僅包括金融資產，還包括相關高校校辦國有資產。

除去地方經營性國有資產的歸口管理，未來中央層面的經營性國有資產統(tǒng)一監(jiān)管，亦將被提上日程。按照監(jiān)管層的要求，中央黨政機關和相關事業(yè)單位經營性國有資產的集中統(tǒng)一監(jiān)管，將會隨著以管資本為主的國有資產監(jiān)管體制的構建而逐步推動。

歷時多年，更加注重基于出資關系與國有資本整體功能的國資監(jiān)管體制框架已經搭建起來。

隨著監(jiān)管思路轉向以管資本為主，更多監(jiān)管職能的轉變即將發(fā)生，此輪國資監(jiān)管體制改革也在打開新的操作路徑，例如授權模式的更新等。

確權

除去行政事業(yè)性國有資產和資源性國有資產，包含國有金融資產在內的相關地方經營性國有資產，將成為未來國資監(jiān)管部門統(tǒng)一監(jiān)管的對象。

上述國企負責人舉例表示，通俗地理解，以公路為例，能帶來效益的收費公路便是經營性國有資產，相反，免費通行的公路則不是經營性資產。在改革之前，相關單位的招待所亦不是經營性資產，劃撥出來成為企業(yè)后，便成為了經營性資產。

他說：“我的理解是，能實現(xiàn)經營收益的資產，便是經營性資產。”

對于經營性資產的劃轉與監(jiān)管變革，該國企負責人對比表示，在劃轉之前，自己所在的企業(yè)歸口交通監(jiān)管部門管理，劃轉之后，歸口國資監(jiān)管部門管理。除去自己所在的基建企業(yè)，當地原屬科技廳監(jiān)管的化工研究院，以及相關的建筑科學研究院，還有高校國有資產，也劃給了國資監(jiān)管部門。

與該國企負責人所在地類似的是，包括甘肅、江西、內蒙、黑龍江、廣東等地也在持續(xù)推動經營性國有資產統(tǒng)一監(jiān)管，部分省份將金融國資也納入到地方國資委的統(tǒng)一監(jiān)管中。

再以云南省為例，2020年初，云南省國資委召開省級經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管第三批企業(yè)移交工作會議。會議按照《云南省人民政府關于授權省國資委對云南省工程咨詢公司等52戶企業(yè)履行出資人職責的通知》要求，安排布置省級經營性國有資產第三批52戶企業(yè)納入集中統(tǒng)一監(jiān)管工作，研究部署下一步工作。

隨著資產確權的逐步推進，觸及改革深層的難題亦隨之浮現(xiàn)。

這不是一個容易實現(xiàn)的目標。

上述國企負責人表示，從市場化的角度分析，最關鍵的問題之一是，如何保證在劃轉并統(tǒng)一監(jiān)管之后，實現(xiàn)快速高效的反應機制。他說：“比如我們原來只需要完成經營目標就可以，現(xiàn)在對于經營與投資，比原先都更加規(guī)范，但是管理對象的復雜性與決策主體能力有限性之間的矛盾，還需要時間磨合。”

劉興國認為，2021年的改革時間節(jié)點，其實操作難度很大。而且對比來看，地方統(tǒng)一監(jiān)管的推動實施相對簡單一點，量比較小，但是未來中央層面經營性資產的統(tǒng)一監(jiān)管，難度會更大，部分資產剝離的牽涉范圍比較廣。

上海天強管理咨詢有限公司總經理祝波善則認為，就目前的情況看，市一級統(tǒng)一監(jiān)管的難度超過省一級，推動進程較慢。

他以地方交通投資公司為例，表示這部分資產在劃轉時，需要進一步明晰權責，應對好現(xiàn)金流的問題。此前地方政府以及相關城投公司投入的基建工程，劃入統(tǒng)一監(jiān)管之后，后續(xù)如何維持，以及如何解決地方政府的隱性負債問題，都是需要綜合考慮的方面。

上述國資人士則表示，由于歷史原因，各級國資委對本級政府所有金融資產、文化資產等龐大資產缺乏出資管理權限，這一權力依舊分散在各個部門，政企不分、政資不分的問題仍然存在。

事實上，對于上述難題，頂層已有考量。

早在2015年出臺的《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（國發(fā)〔2015〕63號）中便提出要求，未來要按照依法依規(guī)、分類推進、規(guī)范程序、市場運作的原則，以管資本為主，穩(wěn)步將黨政機關、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，具備條件的進入國有資本投資、運營公司。

授權

國有資本投資公司、國有資本運營公司（兩類公司），是構建以管資本為主的國有資產監(jiān)管體制框架的關鍵平臺之一，也是持續(xù)推動統(tǒng)一監(jiān)管落地的可選路徑。

劉興國表示，先成立平臺公司，將資產劃轉到相應的平臺公司里面，再在平臺公司的基礎上進行清理整頓和劃轉，這可能是一個過渡性的方式。

正在推動的全國范圍內的高校企業(yè)體制改革，便采用了先成立資產經營公司，再進行資產劃轉的路徑。

按照頂層要求，將公辦普通高校投資設立的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有資本控股公司和國有資本參股公司以及所屬各級企業(yè)納入改革范圍。改革工作分兩步實施：第一步，2018年起選取部分高校，先行試點，總結經驗，第二部，2020年起全面推開，原則上2022年底前基本完成改革任務。

具體操作路徑上，高校先成立資產經營公司，將所屬企業(yè)均轉入高校資產經營公司，對所屬企業(yè)進行全面清理，厘清產權和責任關系，根據不同情況，采取不同方式，分類實施改革。不需要或不具備條件成立資產經營公司的高校，可根據相關規(guī)定，委托專業(yè)資產管理公司實施改革。

按照《國務院辦公廳關于高等學校所屬企業(yè)體制改的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕42號）的宏觀要求，原則上，高校不再新辦企業(yè)，清理規(guī)范后，沒有保留企業(yè)的高校，要關閉注銷所屬資產經營公司。要根據黨政機關和事業(yè)單位經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管改革方案和改革國有資產授權經營體制方案的要求，將高校資產經營公司及保留企業(yè)納入經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管體系。

不止于高校資產改革的授權體現(xiàn)，監(jiān)管層還會推動國有資本投資、運營公司調整優(yōu)化總部職能定位和管控模式，發(fā)揮其在授權經營、結構調整、資本運營、激發(fā)所出資企業(yè)活力和服務實體經濟等方面作用。

在授權模式的探索上，除了間接授權，直接授權的模式也將在后續(xù)改革過程中首次得以實踐。

一名國有經濟研究人士表示，原來部分事業(yè)單位辦的企業(yè)可以考慮劃入直接授權的平臺公司中，通過國有資本經營預算注資的形式組建。

截至發(fā)稿，該消息并未得到國務院國資委的官方回復。不過早在《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（國發(fā)〔2015〕63號）中，便明確對直接授權的模式試點提出要求，要求開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點工作。中央層面開展由國務院直接授權國有資本投資、運營公司試點等工作。地方政府可以根據實際情況，選擇開展直接授權國有資本投資、運營公司試點工作。

國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長、國企研究室主任項安波表示，與以往的間接授權模式相比，直接授權將有較大不同，例如會使國資管理體系的架構出現(xiàn)變化，從三層變成兩層等等，但要說哪一種模式更優(yōu)化，現(xiàn)在還無法比較。他說：“兩種授權模式同時均等試點，也有制度競爭的意義。也許經過試點后，哪種模式更好或者哪種模式更適合哪類企業(yè)、哪種情況，才能得出更清晰的結論。”

股權

更細化來看，作為“管資本”的重要平臺和授權經營體制的關鍵環(huán)節(jié)，國有資本投資公司，國有資本運營公司的股權管理是其重要功能之一。

項安波認為，股權管理是國有資本投資運營公司的重要功能，但目前還存在權責不清、行為不規(guī)范、管理不到位等問題。這主要是由于股東權利不完整、公司治理不完善、制度體系未健全、機制設計不科學等因素影響。深層次原因是對股權的認識還不深刻，權責明確、股權平等、股東平等基本理念尚有待轉化成為股權管理的行動自覺。

有鑒于此，項安波建議，對國有資本委托代理鏈條上的“股東”們而言，需要重視完成從所有權向股權的轉化、促進股東股權同公司法人財產權的區(qū)分；保障股東享有完整股權權利，不承擔法律規(guī)定外的無關“連帶”責任。對立法機構而言，需要進一步促進不同所有制類型股權受法律同等保護；建立類別股制度，豐富股權平等原則的內涵與外延；促進從股權平等到股東平等。對國有資本投資運營公司而言，為實現(xiàn)規(guī)范有效的股權管理，應以公司治理為股權管理的主渠道，完善股權管理制度體系、科學設計股權管理機制。

上述國企負責人亦表示，在統(tǒng)一監(jiān)管的過程中，想要真正落實以管資本為主的國資監(jiān)管體制，以及實現(xiàn)國有資產的保值增值，比較合理的操作體系是，在保證國有股的分紅權基礎上，不再延續(xù)管人管事管資產的舊有路徑，例如華潤萬科便是一個可借鑒的例子。

格局

按照國資委的預期，到2022年，將基本形成國有資本投資公司、國有資本運營公司、產業(yè)集團公司功能鮮明、分工明確、協(xié)調發(fā)展的國家出資企業(yè)格局。

同時，各級國資監(jiān)管機構會根據授權履行頂層明確的國有企業(yè)出資人職責、專司國有資產監(jiān)督職責等。

對于未來的國有資產監(jiān)管體制改革，上述國有經濟研究人士表示，這一體制改革需要明確三個層級，一個層級是行政管理層級，其中包括國資委、財政部和發(fā)改委等在內的行政管理層級；第二個層級是產權層級，即國有資本運營授權，也就是通過國資資本授權經營，未來將大部分的國企股權劃到國有資本投資公司、國有資本運營公司中去；第三個層級是國有企業(yè)，包括國有獨資企業(yè)，國有控股公司以及國有參股公司等。

實際上，改革開放以來，中國國有資產管理體制改革已有推進，國有資產出資人代表制度基本建立，保值增值責任初步得到落實，國有資產規(guī)模、利潤水平、競爭能力得到較大提升。但是，現(xiàn)行國有資產管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產監(jiān)管還存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象；國有資產監(jiān)督機制不健全，國有資產流失、違紀違法問題在一些領域和企業(yè)比較突出；國有經濟布局結構有待進一步優(yōu)化，國有資本配置效率不高等問題亟待解決。

為了解決上述問題，政企分開、政資分開、所有權與經營權分離，依法理順政府與國有企業(yè)的出資關系便顯得尤為重要。《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（國發(fā)〔2015〕63號）中亦提出過要求，應切實轉變政府職能，依法確立國有企業(yè)的市場主體地位，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度。堅持政府公共管理職能與國有資產出資人職能分開，確保國有企業(yè)依法自主經營，激發(fā)企業(yè)活力、創(chuàng)新力和內生動力。

同時，應準確把握國有資產監(jiān)管機構的職責定位。國有資產監(jiān)管機構作為政府直屬特設機構，根據授權代表本級人民政府對監(jiān)管企業(yè)依法履行出資人職責，科學界定國有資產出資人監(jiān)管的邊界，專司國有資產監(jiān)管，不行使政府公共管理職能，不干預企業(yè)自主經營權。以管資本為主，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，更好服務于國家戰(zhàn)略目標，實現(xiàn)保值增值。發(fā)揮國有資產監(jiān)管機構專業(yè)化監(jiān)管優(yōu)勢，逐步推進國有資產出資人監(jiān)管全覆蓋。

劉興國認為，如果未來能實現(xiàn)真正的統(tǒng)一監(jiān)管，便能在內部更高效實施專業(yè)化整合，或者戰(zhàn)略重組，同時進行更有效的戰(zhàn)略調整和資本布局優(yōu)化。同時，實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管后，就會有統(tǒng)一的監(jiān)管標準，畢竟現(xiàn)在監(jiān)管標準不一致，監(jiān)管程度和范圍也不一致，容易造成國有監(jiān)管的不規(guī)范，以及國有資本的流失。

對于下一步的統(tǒng)一監(jiān)管工作，上述國企負責人希望尊重相關企業(yè)的發(fā)展規(guī)律，不要搞“拉郎配”，他以自己所在地區(qū)為例，表示當地將彼此業(yè)務不相干的設計研究院劃在一起，彼此無法起到業(yè)務互相支撐的作用，從這個角度上講，不能一刀切，而是應把性質相似，有一定互補性和匹配度的企業(yè)放到一個平臺上。

他說：“向管資本轉變，實際上是為了去行政化，實現(xiàn)國有資本和民營資本同等市場主體地位。除了完成這一目標，還要注意分層操作。”

按照監(jiān)管部門的規(guī)劃，未來推動以管資本為主的國資監(jiān)管體制過程中，將更加注重事中事后、分層分類，更加注重提高質量效益，堅持授權與監(jiān)管相加和、放活與管好相統(tǒng)一，強化監(jiān)督協(xié)同，防止國有資產流失，切實提高監(jiān)管的系統(tǒng)性、針對性、有效性。

當然，不止于國資監(jiān)管系統(tǒng)，縱觀整個經營性國有資產的監(jiān)管格局，分布于財政、交通等部門的相關國有資產，未來如何統(tǒng)一監(jiān)管，依舊是一個懸念。隨著此輪國資國企改革的推進，該問題也許會找到更明晰的答案。

劉興國表示，地方的劃轉相對簡單一點，量比較小，地方廳局經省里統(tǒng)一安排，操作難度相對較小，但是中央層面的資產剝離，難度較大，未來還需要多方考量。

回頭看，延綿多年的大國資監(jiān)管改革格局，輪廓已顯。