趙宏/文 國務院于近日出臺《關于進一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設定與實施的指導意見》，首次對行政法規(guī)和規(guī)章中罰款的設定與實施進行了全面規(guī)范。

這一《指導意見》之所以獲得廣泛關注，在于此前頻頻被曝光的小過重罰案。典型的案例如2022年陜西榆林工商戶因售賣5斤芹菜被罰6.6萬元，福建閩侯老農因售賣價值136.5元的蔬菜而被罰5萬元等。上述小過重罰案因與大眾法感嚴重悖離，一經曝光都引發(fā)眾議。

小過重罰有僵化執(zhí)法、濫用裁量和以罰代管的原因，也與食品安全等領域因追求安撫民心，而在未充分權衡生產者和消費者利益沖突的前提下，就采取“嚴懲重罰”的立法有關，還有一個重要的背景則是，近年來地方財政壓力增大致使“趨利型執(zhí)法”和“罰沒式創(chuàng)收”增加。比如，河北霸州因在2021年創(chuàng)下“67天突擊罰款6700萬”的驚天數(shù)據(jù)，最終被國務院點名通報。

為遏制濫罰重罰現(xiàn)象的激增，國務院常務會議于2023年11月審議通過《關于取消和調整一批罰款事項的決定》，擬一攬子取消和調整行政法規(guī)、部門規(guī)章中的33個罰款事項。該次會議也指出，要持續(xù)壓減罰款事項，對違反法定權限、不適應經濟社會發(fā)展需要，可采取其他方式規(guī)范管理的罰款事項做到應減盡減，同時要嚴格規(guī)范行政處罰自由裁量權，加大對亂罰款的整治力度、完善協(xié)同治理和聯(lián)合懲戒機制。嚴肅查處以罰代管、過罰失當?shù)刃袨?。而此次的《指導意見》可說是《關于取消和調整一批罰款事項的決定》的精神延續(xù)，其目標都是使罰款設定更加科學、罰款實施更加規(guī)范。

相比此前的《決定》，《指導意見》的核心主要在于科學設定罰款、規(guī)范罰款實施和強化罰款監(jiān)督三個方面。

對于設定罰款而言，《指導意見》首先指出應嚴守罰款設定權限，法律、法規(guī)對違法行為已經作出行政處罰規(guī)定但未設定罰款的，規(guī)章不得增設罰款。法律、法規(guī)已經設定罰款但未規(guī)定罰款數(shù)額的，規(guī)章設定的罰款數(shù)額不得超過法律、法規(guī)對相似違法行為規(guī)定的罰款數(shù)額；其次應適用過罰相當原則，做到該寬則寬、當嚴則嚴，設定處罰要結合違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度，統(tǒng)籌考慮經濟社會發(fā)展水平、行業(yè)特點、地方實際、主觀過錯、獲利情況、相似違法行為罰款規(guī)定等因素；再次應合理確定罰款數(shù)額，科學采用數(shù)額罰、倍數(shù)罰等方法，規(guī)定處以一定幅度的罰款時，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罰款的最低數(shù)額和最高數(shù)額之間一般不超過10倍；最后是定期清理罰款規(guī)定和及時修改廢止罰款規(guī)定。

對于規(guī)范罰款實施而言，一要嚴格規(guī)范執(zhí)法，尤其是嚴格按照法律規(guī)定和違法事實實施罰款，不得隨意給與頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認定門檻，隨意擴大違法行為的范圍，堅守過罰相當和同案同罰；二是堅持公正文明執(zhí)法，科學細化《行政處罰法》中的從輕、減輕或不予處罰情形；三是堅持處罰與教育相結合，充分考慮公眾的切身感受，確保罰款決定符合事理和情理；四是持續(xù)規(guī)范非現(xiàn)場執(zhí)法，要求地方政府在年底前完成執(zhí)法類電子監(jiān)控設備的清理和規(guī)范工作，及時停止使用不合法、不合規(guī)、不必要的監(jiān)控設備。

對于強化罰款監(jiān)管而言，強調開展源頭治理，為遏制以罰增收，趨利罰款，推進事中事后監(jiān)管的法治化、制度化和規(guī)范化；強調加強財會審計監(jiān)督工作，尤其是要求行政機關應當按照規(guī)定將罰款上繳國庫，嚴令任何部門、單位和個人截留、私分、占用、挪用或拖欠；強調充分發(fā)揮監(jiān)督合力，尤其是健全和完善重大行政處罰備案制度和行政執(zhí)法統(tǒng)計年報制度。

上述舉措可說具有明確的現(xiàn)實針對性。過度罰款和重罰濫罰在很大程度上都是重罰主義在行政處罰領域的現(xiàn)實投射。但重罰主義不僅與現(xiàn)代法治的基本理念互相違背，從長遠來看，更透支著很多地方的發(fā)展?jié)摿?，給市場主體帶來無法承受之重，不僅嚴重打擊市場主體的積極性，也會從整體上破壞營商環(huán)境。從這個意義上說，《指導意見》細致規(guī)定了罰款的設定、實施和監(jiān)督，為遏制重罰濫罰提供明確指導，具有重要意義。

但同時也需看到，治理重罰濫罰屬于系統(tǒng)工程，不可低估其復雜性，而上述規(guī)定要落到實處，也與很多環(huán)節(jié)息息相關。例如，行政機關倚重處罰的慣性扭轉、省以下地方政府的財政體制改革、更開放透明的輿論監(jiān)督環(huán)境的締造等。正如《指導意見》所指出的，罰款作為典型的執(zhí)法行為，對它的規(guī)制很大程度上關系到公眾對法治的基本信心，因此，茲事體大不容輕視。

（作者系中國政法大學教授）