（圖片來源：東方IC）

經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 近日，PPP（政府與社會資本合作）市場出現(xiàn)一則消息，使得原本半年沒有任何增量項目，逐漸沉寂的PPP市場再起波瀾。

8月底，記者從多位市場人士處獲悉，雖然PPP涉及多方面的問題，但是未來PPP市場消亡的可能性不大。在將來，PPP或許將會由地方政府主導(dǎo)操作，主要側(cè)重點在使用者付費類項目。

2023年6月26日，審計署發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》提到，抽查了18個省市本級及187個地區(qū)的408個PPP項目，計劃總投資1.53萬億元。審計署發(fā)現(xiàn)，部分項目存在入庫環(huán)節(jié)審理不嚴、履約環(huán)節(jié)不誠信、建設(shè)運營環(huán)節(jié)不當(dāng)推責(zé)攬責(zé)、項目損失浪費等問題。

這也導(dǎo)致今年上半年整個PPP行業(yè)陷入了停滯的狀態(tài)，財政部PPP中心官方網(wǎng)站也已經(jīng)不再更新，打開網(wǎng)站出現(xiàn)的是“近期陸續(xù)收到咨詢?nèi)珖鳳PP綜合信息平臺開放時間的郵件和電話，目前系統(tǒng)仍在持續(xù)升級改造中，查詢功能和登錄入口暫不開放，敬請理解。如有疑問，可通過電子郵箱與我們聯(lián)系。”

8月31日，一位PPP行業(yè)從業(yè)人士告訴記者，未來的PPP市場規(guī)模肯定會縮水，而且若是以使用者付費為主，項目的數(shù)量也會降下來。本身使用PPP模式的都是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目，如果使用者付費能夠支撐項目，意味著這個項目本身就可以收支平衡，不用PPP模式或?qū)ｍ梻?，項目自身投資承擔(dān)風(fēng)險就可以。也就不需要入庫受上級的監(jiān)管。

一位PPP市場咨詢?nèi)耸繉υ撔袠I(yè)還是抱有希望。他稱，PPP促進了地方政府項目投融資觀念的塑造，能夠全生命周期地考慮問題，對項目的可行性、必要性和運營性做出了深入思考和實踐，在前期提升項目的策劃質(zhì)量；還加強了政府行政化和社會資本市場化之間的溝通銜接，可以讓政府更加深入地思考社會資本的需求，幫助政府的手和市場的手更好地協(xié)調(diào)；PPP確實有效地拉動了社會投資，提升了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施功能，有助于民生。

走向

上述PPP行業(yè)從業(yè)人士告訴記者，PPP按下暫停鍵已經(jīng)長達5個月，對于PPP到底還能持續(xù)多久各方觀點不一，但共識是PPP市場應(yīng)該會重啟。

8月25日發(fā)布的《金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第十五次會晤約翰內(nèi)斯堡宣言》提出，“我們將繼續(xù)支持PPP及基礎(chǔ)設(shè)施工作組分享基礎(chǔ)設(shè)施有效開發(fā)和交付方面的知識、良好做法和經(jīng)驗，使各成員國從中受益。”

但是，該人士也清楚地認識到，即使PPP重啟，也不可能回到前幾年的火熱局面。他告訴記者：“PPP重啟后，可能難以繼續(xù)成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要抓手，PPP模式經(jīng)過多年的實施和推進。按照現(xiàn)有的政策，很多地區(qū)的財承已經(jīng)逼近紅線，因此重啟后，在防范隱性債務(wù)的大背景下，不大可能調(diào)整財承空間，因此不會有多少項目選擇PPP模式。”

上述PPP市場咨詢?nèi)耸空J為，現(xiàn)在PPP面臨很多仍待明確的問題。比如去年發(fā)布的《財政部關(guān)于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》要求本級國企不得作為社會資本方，這個要求有沒有一個新老劃斷的時間節(jié)點，付費與績效考核完全掛鉤到底怎么理解和執(zhí)行，項目庫及綜合信息平臺還有沒有，還要不要信息公開，會不會提高可行性缺口補助項目中使用者付費的比例，已經(jīng)失效的文件，是繼續(xù)執(zhí)行還是出臺新規(guī)。

此外，如果要繼續(xù)啟動PPP，一些文件需要進一步明確和更新。PPP行業(yè)規(guī)范發(fā)展的三個文件《PPP物有所值評價指引（試行）》《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》《政府和社會資本合作模式操作指南 (試行)》均已列入失效的財政規(guī)范性文件目錄中。

使用者付費為主

上述行業(yè)人士認為，根據(jù)國家發(fā)改委、財政部近期相關(guān)文件導(dǎo)向，政府承擔(dān)更多付費責(zé)任的政府付費類項目大概率會選擇融資成本更低的模式實施；對于使用者付費占比高，社會資本方承擔(dān)更大運營風(fēng)險，政府需要借助社會資本方提升運營效率的強運營項目，應(yīng)該會成為重啟后PPP模式的主要類型。

在PPP的項目執(zhí)行中，一般存在三種付費模式：政府付費、可行性缺口補助和使用者付費。政府付費是政府完全出錢；可行性缺口補助是除去使用者付費外，政府會補助差額部分；使用者付費就是項目誰受益誰付費。

2019年以前PPP行業(yè)中政府付費項目多，2019年以后是可行性缺口補助項目多，使用者付費項目比較少。

變化的原因是2019年財政部出臺《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，該文指出“污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目”，為“財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目”。

舊項目做完

PPP上半年的停滯，導(dǎo)致已經(jīng)入庫的項目也紛紛停滯，不能再進行下去。當(dāng)下原來項目庫中的項目如何進行下一步，成為市場人士的關(guān)注點之一。

上述行業(yè)人士認為，PPP重啟后重要工作是“溫故知新”，“溫故”就是對目前在庫項目進行全方面梳理，做好、做優(yōu)，發(fā)揮應(yīng)有效用，真正實現(xiàn)物有所值。對已經(jīng)運營項目要認真做好項目運營等工作，同時也借助目前金融政策，有針對性地做好融資資金的置換，降低項目運營成本；對在建項目，要強化管理，防止形成爛尾項目造成浪費；對已經(jīng)招標(biāo)、尚未開工項目（或已入庫項目），要認真分析項目實施的科學(xué)性、可行性、必要性（如對一些項目的保底風(fēng)險分配進行梳理，分析政府的風(fēng)險承擔(dān)能力），做好項目實施前的風(fēng)險把控，嚴防隱性債；對擬采用PPP模式實施的項目，應(yīng)嚴格按照項目實施的必要性，以及項目回報方式認真篩選，以防范風(fēng)險發(fā)生。

還有一個更重要的問題就是PPP涉及領(lǐng)域與專項債和特許經(jīng)營高度重疊，若是PPP重啟后，與專項債和特許經(jīng)營關(guān)系如何處理。

上述行業(yè)人士表示，根據(jù)目前財政部相關(guān)文件，專項債應(yīng)該是當(dāng)下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金方式之一。但從審計署《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中，發(fā)現(xiàn)的專項債券管理確實存在一些問題，比如“通過虛報項目收入、低估成本等將項目包裝成收益與融資規(guī)模平衡，借此發(fā)行專項債券、違規(guī)投向景觀工程商業(yè)性項目等禁止類領(lǐng)域”。同時部分地區(qū)也受債務(wù)率限制等影響，專項債的發(fā)行也會受限；對項目采用特許經(jīng)營模式實施，在PPP暫停后，各地尺度掌握不一，有些地區(qū)大行其道，有些地區(qū)按照PPP暫停政策在觀望，后續(xù)重啟后，與PPP存在一定的競爭關(guān)系，需要看后續(xù)財政和金融機構(gòu)的態(tài)度。“PPP模式可以將項目建設(shè)和運營的風(fēng)險分攤給民營企業(yè)或合作伙伴，減輕政府的財務(wù)壓力。這對于當(dāng)前經(jīng)濟形勢不景氣、財政緊缺的情況下，特別有意義。”

上述對PPP行業(yè)抱有希望的人士坦言，對于某些運營性強的項目，政府確實在面對大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供時，往往面臨資金、技術(shù)和管理等方面的限制。采用PPP模式可以引入民間資本、技術(shù)和管理經(jīng)驗，彌補政府資源的不足，提高項目的效率和質(zhì)量。