孫偉/文

一、引言

作為有中國特色的合作經(jīng)濟組織，供銷社的歷史遠溯于新中國成立之前，如延安南區(qū)合作社和河南林縣（現(xiàn)林州市）石板巖供銷社。1954年7月，全國合作社第一屆社員代表大會召開，將中華全國合作社聯(lián)合總社改名為中華全國供銷合作總社，這宣告著全國供銷社系統(tǒng)的建立。

伴隨著時代變遷，供銷社走出了一條獨特路徑：與國營商業(yè)部門的“三合三分”，以及產(chǎn)權(quán)在集體所有制和全民所有制之間反復(fù)；兼具行政部門、事業(yè)單位、企業(yè)、合作經(jīng)濟組織的屬性；由計劃經(jīng)濟下在農(nóng)村的壟斷專營，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟下參與競爭，但同時存在體制不順、經(jīng)營不力、效率偏低等問題。本文將首先回顧成立近七十年特別是改革開放四十年多年以來供銷社的發(fā)展歷程，然后分析供銷社制度變遷的邏輯，最后探討新時代下的改革方向和提出政策建議。

二、近七十年以來供銷社的制度變遷

（一）供銷社與國營商業(yè)部門的“三合三分”

1958年6月，縣及縣以上供銷社與國營商業(yè)合并，基層供銷社下放為人民公社的供銷部。1962年5月，全國供銷總社同商業(yè)部分開辦公。1970年9月，商業(yè)部、糧食部、全國供銷總社、中央工商行政管理局合并組成新的商業(yè)部。1975年2月，中央決定恢復(fù)全國供銷總社。

改革開放之后，1982年3月，商業(yè)部、全國供銷總社和糧食部合并。1995年5月，中華全國供銷合作總社恢復(fù)成立。

（二）改革開放以來供銷社發(fā)展轉(zhuǎn)型的四個時期

在計劃經(jīng)濟時期，供銷社具有典型的“官商”特征，即統(tǒng)購統(tǒng)銷、壟斷專營。在建立市場經(jīng)濟的進程中，供銷社不斷發(fā)展轉(zhuǎn)型。當前供銷社的性質(zhì)不明、產(chǎn)權(quán)模糊、體系龐大、負擔(dān)較重、效率偏低等諸多問題，皆與這一轉(zhuǎn)型期緊密相關(guān)。本文把其分為四個時期分別介紹。

1.社會主義市場經(jīng)濟探索時期（1978年-1992年）：恢復(fù)“三性”，五個突破，六個發(fā)展

1982年的中央一號文件提出，恢復(fù)和加強供銷社組織上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營上的靈活性，即恢復(fù)“三性”。1984年2月，國務(wù)院副總理田紀云指出供銷社要從勞動制度、農(nóng)民入股、經(jīng)營范圍、內(nèi)部分配、價格管理五個方面進行突破，即“五個突破”。1985年12月，全國供銷社主任會議提出，重點抓好“六個發(fā)展”，包括系列化服務(wù)、橫向聯(lián)合、農(nóng)副產(chǎn)品加工、多種經(jīng)營方式、農(nóng)村商業(yè)網(wǎng)點、科技教育。

在此時期，供銷社體制未發(fā)生較大變化，上述改革可總結(jié)為三個特點：一是引入市場競爭意識；二是搞活管理和經(jīng)營機制；三是吸引農(nóng)民參與，凸顯合作經(jīng)濟組織屬性。

2.社會主義市場經(jīng)濟建立時期（1992年-2002年）：體制改革，連續(xù)虧損，股金風(fēng)波

1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制。1993年11月，十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出，各級供銷社要繼續(xù)深化改革。然而，隨著農(nóng)村日用品、土產(chǎn)、農(nóng)資和棉花等專營制度的陸續(xù)取消，再加之體制不順、機制不活等，在1992年-1999年，全系統(tǒng)連續(xù)八年虧損，虧損額最高為1998年的152億元。

為適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，特別是自1995年總社重新成立之后，供銷社持續(xù)改革，三方面需要強調(diào)。

首先，與國企改革大致同步，供銷社實行了企業(yè)改制、資產(chǎn)出售、職工分流等改革。

其次，針對供銷社的政策性虧損，如1994年對棉花的敞開收購和1997年對化肥的保障供應(yīng)、穩(wěn)定價格等，中央出臺了一系列政策，極大程度地減輕了財務(wù)掛賬負擔(dān)，比如國發(fā)〔1999〕5號文件和全國供銷總社與財政部、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于對供銷合作社中央政策性虧損實行掛賬停息等有關(guān)問題的通知》（供銷財聯(lián)字〔1997〕10號）等。

再次，“股金風(fēng)波”對供銷社改革發(fā)展造成了不利影響。吸收社員股金本意是鼓勵農(nóng)民入股成為社員，擴大群眾基礎(chǔ)。但在金融監(jiān)管不健全、指導(dǎo)政策不完善、實施操作不規(guī)范的時代背景下，吸收社員股金演變?yōu)闊o風(fēng)險的保本分紅。另一方面，貸款業(yè)務(wù)超出了供銷社的金融風(fēng)險把控能力。因此，股金風(fēng)波難以避免。國發(fā)〔1999〕5號文件強調(diào)要清理整頓社員股金，防范和化解金融風(fēng)險。后期在財政強力支持下，股金風(fēng)波才得以解決。

3.社會主義市場經(jīng)濟完善時期（2002年-2012年）：四項改造，設(shè)立“新網(wǎng)工程”，參公管理

進入新世紀以后，“三農(nóng)”形勢發(fā)生重大變化。2002年1月，全國供銷總社提出“四項改造”，即以參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化改造基層社，以產(chǎn)權(quán)多元化改造社有企業(yè)，以社企分開、開放辦社改造聯(lián)合社，以發(fā)展現(xiàn)代經(jīng)營方式改造供銷社網(wǎng)絡(luò)。

2005年10月，十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村。2006年5月，國務(wù)院印發(fā)《聽取供銷總社關(guān)于建設(shè)農(nóng)村現(xiàn)代流通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等有關(guān)工作匯報的會議紀要》，同意啟動“新農(nóng)村現(xiàn)代流通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)工程”（以下簡稱“新網(wǎng)工程”）。2007年12月，中央財政設(shè)立“新網(wǎng)工程”專項資金，支持重點包括農(nóng)資、農(nóng)副產(chǎn)品、日用消費品和再生資源以及薄弱空白縣等。資金規(guī)模從2007年3.5億元增長至2018年25億元。此外，自2009年開始，國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室安排全國供銷總社農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門專項資金。

此時期的改革有三個特點：一是政府的支持力度不斷加大，從出臺政策、設(shè)立項目資金，直至國發(fā)〔2009〕40號文件規(guī)定縣及縣以上供銷社所需經(jīng)費列入同級財政預(yù)算。二是供銷社流通業(yè)務(wù)得到恢復(fù)和加強。三是部分發(fā)展較好的供銷社和社有企業(yè)確立現(xiàn)代企業(yè)制度，抓住市場機遇，經(jīng)濟實力不斷增強。比如，在2010年1月中國供銷集團有限公司成立。

4.新時代下深化供銷社綜合改革（2012年至今）

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。2014年4月，國務(wù)院批復(fù)同意河北、浙江、山東、廣東作為供銷社綜合改革試點省份，四省分別圍繞組織體系建設(shè)，生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”新型合作經(jīng)濟組織，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)和社有企業(yè)展開改革。2017年6月，綜合改革專項試點啟動，28個省份的32家單位承擔(dān)試點任務(wù)，包括構(gòu)建雙線運行機制、設(shè)立發(fā)展基金、強化基層社合作經(jīng)濟組織屬性等。

（三）黨中央、國務(wù)院關(guān)于供銷社的四個文件

自1995年以來，黨中央和國務(wù)院針對供銷社共出臺四個權(quán)威文件。鑒于目前尚無專門針對供銷社的法律法規(guī)，它們作為國家政策，指導(dǎo)和推動了供銷社的改革發(fā)展。每個文件的時代背景和主要內(nèi)容介紹如下。

在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，但全國供銷社體制不順的背景下，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》（中發(fā)〔1995〕5號）提出：把供銷社真正辦成農(nóng)民的合作經(jīng)濟組織；按照政社分開、社企分開的原則，各級供銷社退出政府行政機構(gòu)序列；各級供銷合作社理事會是本社集體財產(chǎn)（包括所屬事業(yè)財產(chǎn)）的所有權(quán)代表和管理者；抓緊組建全國供銷合作社總社等。

在農(nóng)村市場多元化格局顯現(xiàn)，國企改革和扭虧脫困持續(xù)深入，供銷社人員負擔(dān)和債務(wù)包袱沉重、虧損增加，以及部分供銷社大規(guī)模吸收社員股金，但引發(fā)擠兌的嚴峻挑戰(zhàn)下，《國務(wù)院關(guān)于解決當前供銷合作社幾個突出問題的通知》（國發(fā)〔1999〕5號）提出：盡快扭轉(zhuǎn)效益下滑、虧損增加、經(jīng)營萎縮的被動局面；清理整頓社員股金，防范和化解金融風(fēng)險；妥善處理供銷合作社虧損掛帳；按照自主經(jīng)營、自負盈虧的要求，搞活社辦企業(yè)等。

在推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的背景下，《國務(wù)院關(guān)于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2009〕40號）提出：供銷社是為農(nóng)服務(wù)的合作經(jīng)濟組織，是推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要力量；加快推進供銷社現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，強化專業(yè)合作和農(nóng)村綜合服務(wù)功能；推進社有企業(yè)健全現(xiàn)代企業(yè)制度；妥善解決歷史遺留問題等。該文件規(guī)定了縣及縣以上供銷社所需經(jīng)費列入同級財政預(yù)算，這為當前的供銷社體制奠定了基礎(chǔ)。

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式深刻變化的新形勢下，《中共中央和國務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定》（中發(fā)〔2015〕11號）提出，供銷社是黨和政府做好“三農(nóng)”工作的重要載體；推動供銷社由流通服務(wù)向全程農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)延伸，向全方位城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)拓展；構(gòu)建聯(lián)合社機關(guān)主導(dǎo)的行業(yè)指導(dǎo)體系和社有企業(yè)支撐的經(jīng)營服務(wù)體系的雙線運行機制；推進供銷社基層社改造等。

此外，2019年10月，全國供銷總社發(fā)布《供銷合作社條例（征求意見稿）》?？傮w來看，該條例以中發(fā)〔2015〕11號文件為基礎(chǔ)，對供銷社的性質(zhì)、資產(chǎn)、組織體系做了基于現(xiàn)狀的確認和闡述。

三、供銷社發(fā)展改革的基本邏輯

（一）行政力量主導(dǎo)的強制性制度變遷

根據(jù)制度經(jīng)濟學(xué)理論，制度變遷包括誘致性和強制性。不管是在計劃經(jīng)濟還是市場經(jīng)濟時期，供銷社皆呈現(xiàn)行政力量主導(dǎo)的強制性制度變遷特點。

首先，改革是自上而下的。供銷社的制度變遷并不是由名義的所有者——社員，而是政府以及總社發(fā)起的，形式為政府政策文件。這在供銷社與國營商業(yè)部門的“三合三分”中尤其明顯。在新時期，雖然基層能夠發(fā)揮能動性，在實際工作中涌現(xiàn)出很多亮點。比如，土地托管服務(wù)由山東省濟寧市汶上縣供銷社首創(chuàng)，后來經(jīng)總社倡導(dǎo)，推廣至全國供銷社系統(tǒng)，成為現(xiàn)階段的主要任務(wù)。這仍視為自上而下的改革。

其次，改革動力主要來自政府，市場發(fā)揮作用有限。目前來看，供銷社最合適的改革時期應(yīng)是與我國市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和國有企業(yè)改革同步。然而，受限于歷史包袱沉重、財政支持力度偏弱和維持社會穩(wěn)定等因素，供銷社改革遠滯后于國企。比如，一直未能按照市場經(jīng)濟原則，對大量虧損嚴重或已無實質(zhì)業(yè)務(wù)的社有企業(yè)實施破產(chǎn)改制。

（二）政府對供銷社大力扶持

在計劃經(jīng)濟時期，政府賦予供銷社很多農(nóng)產(chǎn)品和商品的統(tǒng)購統(tǒng)銷特權(quán)，這使其成為了幫助政府攫取城鄉(xiāng)剪刀差的工具。在前述市場經(jīng)濟的探索和建立時期中，隨著日用百貨、農(nóng)特產(chǎn)品、農(nóng)資（詳見 《國務(wù)院關(guān)于深化化肥流通體制改革的通知》（國發(fā)〔1998〕39號），1998年11月16日發(fā)布）、棉花（詳見《國務(wù)院關(guān)于深化棉花流通體制改革的決定》（國發(fā) 〔1998〕42號），1998年11月28日發(fā)布）等商品的逐次放開，供銷社基本不再具有商品專營職能（目前，在個別省份，食鹽、鞭炮仍由供銷社專營）。但這絕不意味著供銷社失去了政府扶持。與之相反，在各個時期政府都對供銷社給予較高的扶持力度。

首先，在供銷社體制的急劇轉(zhuǎn)型期，除國發(fā)〔1999〕5號文件之外，中央政府還專門針對供銷社政策性虧損、經(jīng)營虧損、社員股金等出臺了《關(guān)于研究解決供銷社政策性虧損問題的會議紀要》（國閱〔1996〕70號）、《國務(wù)院關(guān)于供銷合作社財務(wù)掛賬處理等有關(guān)問題的批復(fù)》（國函〔2001〕136號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國人民銀行整頓亂集資亂批設(shè)金融機構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)實施方案的通知》（國辦發(fā)〔1998〕0126號）等文件。同時，地方政府也出臺了相應(yīng)的政策。據(jù)不完全統(tǒng)計，各級財政對于解決供銷社問題注入了數(shù)十億元資金。

其次，在市場經(jīng)濟完善時期和新時代中，政府對供銷社繼續(xù)保持有力支持。比如，給予供銷社化肥淡季儲備、棉花儲備、防汛物資儲備等政府購買服務(wù)；在2007年設(shè)立“新網(wǎng)工程”項目；國發(fā)〔2009〕40號文件規(guī)定供銷社經(jīng)費列入財政預(yù)算；2020年1月上線脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售平臺（即“832”平臺），對接各級預(yù)算單位的采購需求等。

（三）辦成農(nóng)民的合作經(jīng)濟組織是政府對供銷社一以貫之的期望

從四份中央文件可看到，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織是政府對供銷社的定位和期望。比如，中發(fā)〔2015〕11號文件開篇就提出，供銷合作社是為農(nóng)服務(wù)的合作經(jīng)濟組織。

究其原因，首先，供銷社的源頭之一是合作經(jīng)濟。在成立之初，吸收社員股金和建立合作社是在黨領(lǐng)導(dǎo)下對全民所有制經(jīng)濟的補充。但實際上，國（地）撥資金、集體投入和經(jīng)營積累等極大程度地擴充了供銷社資產(chǎn)規(guī)模。當前，社員股金占比已經(jīng)非常小。

其次，合作社是鄉(xiāng)村振興的重要力量。我國常住人口城鎮(zhèn)化率在2021年末已達64.72%，但農(nóng)村人口數(shù)量多和家庭承包經(jīng)營的基本國情沒有改變。如何引導(dǎo)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接？供銷社定位是與“三農(nóng)”緊密相連的合作經(jīng)濟組織，政府希望其能夠在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮值得期待的作用。

（四）發(fā)展改革結(jié)果不如預(yù)期理想

供銷社總體的發(fā)展改革結(jié)果不如預(yù)期理想，與中央提出的目標有較大差距，體現(xiàn)為如下三方面：

第一，部分供銷社經(jīng)濟實力不足。社有企業(yè)只是依靠房屋、土地、設(shè)備等開展資產(chǎn)租賃業(yè)務(wù)，未能開展足夠的為農(nóng)服務(wù)。這在縣級供銷社及以下的基層社表現(xiàn)尤其明顯。2013年的總社資料顯示，在全國2352個縣級社中，仍有477個經(jīng)濟薄弱縣凈資產(chǎn)不足100萬元（其中229個縣凈資產(chǎn)為負值），24%的縣級社無基層社或基層社未開展任何業(yè)務(wù)、無經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)。（王啉、郭乃紅，《關(guān)于系統(tǒng)社有企業(yè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)情況的調(diào)研報告》。見 《中華全國供銷合作總社2012年優(yōu)秀調(diào)研報告匯編》，中國商業(yè)出版社，2013，P98）

第二，社有企業(yè)的經(jīng)營效率有待提升。以東部沿海A省供銷社為例，相關(guān)資料顯示，2016年，全系統(tǒng)銷售總額名義上達到6400億元，但大部分為改制企業(yè)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，控股企業(yè)和基層社自營業(yè)務(wù)銷售額只占約10%。而且，在全省763家控股企業(yè)中，年銷售額過億元的只有78家，超過10億元的只有8家。

第三，供銷社改革亟待進一步深化。比如，由于缺乏科學(xué)理論和法律法規(guī)支撐，供銷社的組織性質(zhì)難以界定。目前，供銷社表現(xiàn)為準行政機關(guān)、事業(yè)單位、社團組織和企業(yè)等多種形態(tài)共存的情況。再如，社有企業(yè)隸屬于本級供銷社，在產(chǎn)權(quán)上無直接聯(lián)系。不同層級和區(qū)域的企業(yè)各自分散經(jīng)營，這顯然無法整合供銷社龐大規(guī)模的資產(chǎn)，無法實現(xiàn)規(guī)模效益，很難與同類企業(yè)開展競爭。因此，對于供銷社產(chǎn)權(quán)的改革需從理論和政策上予以突破，以消除制約廣大社有企業(yè)兼并重組的制度障礙。

再來評判現(xiàn)有的很多研究和媒體報道。它們提出了把供銷社建成全國范圍的商貿(mào)企業(yè)、農(nóng)業(yè)服務(wù)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品物流和加工企業(yè)等構(gòu)想。但此類觀點只是著眼于供銷社外在的整體形象，未深入了解或選擇性忽略分級管理和分散經(jīng)營的獨特體制，可謂是與實際情況謬之千里。

四、供銷社在鄉(xiāng)村振興中的重要價值

（一）成為黨和政府為農(nóng)服務(wù)的有力抓手

新世紀以來，隨著農(nóng)村稅費等改革的推進，農(nóng)村治理體系發(fā)生重大變化，黨和政府亟需尋找介于行政與市場之間的有力抓手（孫偉、許光建，2018）。供銷社下轄社有企業(yè)和大量網(wǎng)點，既能貫徹和執(zhí)行扶農(nóng)惠農(nóng)政策，又能抑制逐利傾向，開展各種形式的為農(nóng)服務(wù)。

（二）發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，助力鄉(xiāng)村振興

供銷社能夠依托農(nóng)資公司，開展農(nóng)資供應(yīng)、土地流轉(zhuǎn)和托管、糧食烘干等農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)；依托農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，開展農(nóng)產(chǎn)品加工、包裝設(shè)計、打造品牌等延伸業(yè)務(wù)；依托百貨商城、連鎖超市、批發(fā)市場，暢通農(nóng)村商貿(mào)流通，改善縣域消費環(huán)境。

（三）促進社有資產(chǎn)的保值增值

經(jīng)過近七十年的發(fā)展，全國供銷社資產(chǎn)規(guī)模已非常龐大。這既是供銷社助力鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)支撐，也是可持續(xù)發(fā)展的前提。在新發(fā)展格局下，亟需通過深化改革、市場經(jīng)營、整合盤活等促進保值增值。

五、供銷社改革的方向探討

（一）盡快啟動深層次的產(chǎn)權(quán)改革

除了依靠行政命令在全民所有制與集體所有制之間往復(fù)三次之外，供銷社產(chǎn)權(quán)層面的探討和改革幾乎未涉及。然而，產(chǎn)權(quán)改革有其緊迫性，分析如下。

第一，產(chǎn)權(quán)改革處于基礎(chǔ)性地位。

科斯定理指出了交易成本與產(chǎn)權(quán)分配的關(guān)系，產(chǎn)權(quán)的清楚界定是資源有效配置的基礎(chǔ)。涉及供銷社產(chǎn)權(quán)的研究和實踐都較少。徐旭初、黃祖輝（2006）提出，供銷社的根本問題在于最終所有者的缺位。自2014年以來的最新一輪改革也未觸及到產(chǎn)權(quán)層面。

中發(fā)〔2015〕11號文件對產(chǎn)權(quán)做出兩點規(guī)定：加強各層級社有企業(yè)間的產(chǎn)權(quán)、資本和業(yè)務(wù)聯(lián)結(jié)；各級供銷合作社理事會是本級社屬資產(chǎn)和所屬企事業(yè)單位資產(chǎn)的所有權(quán)代表和管理者。但是，這兩段表述均未涉及基礎(chǔ)性的供銷社產(chǎn)權(quán)問題，包括社員的定位、終極產(chǎn)權(quán)的歸屬以及各地和各級供銷社之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)等。本文認為，對供銷社產(chǎn)權(quán)進行合理詮釋和界定是下一步改革的關(guān)鍵。

第二，資產(chǎn)分級所有的屬地化管理體制嚴重阻礙了供銷社的規(guī)模經(jīng)濟。

舉例來說，對于供銷社最有優(yōu)勢的農(nóng)資業(yè)務(wù)，2020年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料經(jīng)營企業(yè)的數(shù)量是3844個，這相當于每個縣及縣以上供銷社有一家農(nóng)資企業(yè)。換言之，整個供銷社系統(tǒng)由成千上萬個法人實體組成，處于松散的狀態(tài)。這就無法與集團化企業(yè)進行直接對比，如中石化、中糧集團等。

再以具體工作為例，以中發(fā)〔2015〕11號文件提倡并列入近幾年總社重點工作的土地托管和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)為例。雖然供銷社取得了一定成績（總社統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，到2020年末，全系統(tǒng)土地全托管面積3701.3萬畝），但多是依托各個縣社的農(nóng)資公司或基層社。這種以縣為單位的業(yè)務(wù)模式顯然很難跨地區(qū)整合和繼續(xù)拓展。而且，與同樣開展此項業(yè)務(wù)的兩家全國范圍的企業(yè)相比，即中化農(nóng)業(yè)（屬于央企）（中化農(nóng)業(yè)案例可參考：董峻.種出好品質(zhì)，賣出好價錢——中化農(nóng)業(yè)助力棉花產(chǎn)業(yè)升級成效綜述）和金豐公社（民企）（金豐公社案例可參考：胡可璐.金豐公社成立一年優(yōu)勢初顯,覆蓋99個縣服務(wù)農(nóng)戶180萬），局限于本地的供銷社企業(yè)的競爭力明顯偏低。

再者，即使有些供銷社擁有幾家業(yè)務(wù)正常運轉(zhuǎn)、業(yè)績較好的企業(yè)，涉及農(nóng)資、百貨商場、批發(fā)市場等，但它們也暴露出業(yè)務(wù)集中在本地、經(jīng)濟實力有限等問題。另一方面，與日趨完善的國企監(jiān)管相比，供銷社機關(guān)對企業(yè)的監(jiān)管還停留在領(lǐng)導(dǎo)分管、對口部門管理等傳統(tǒng)模式，現(xiàn)代企業(yè)的委托代理機制較為模糊，監(jiān)管水平亟待提高。

另一方面，供銷社統(tǒng)計口徑相對比較寬松，有的改制后已無產(chǎn)權(quán)隸屬關(guān)系的企業(yè)的數(shù)據(jù)也納入了統(tǒng)計。所以，對于2021年全國供銷社銷售總額6.26萬億元這項統(tǒng)計數(shù)值，不必如很多自媒體和媒體所報道的那樣去過分關(guān)注，供銷社距離規(guī)模經(jīng)濟還差得太遠！

（二）選擇合作化還是企業(yè)化

四個中央文件和總社政策都把目標設(shè)定為合作化，即吸收農(nóng)民和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進入供銷社，或是供銷社參與農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織。然而，對于供銷社的改革方向一直以來存在合作化和企業(yè)化的爭論。

如何理解合作化？農(nóng)民專業(yè)合作社這一組織形式最有代表性?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》第四條提出遵循下列原則：（一）成員以農(nóng)民為主體；（二）以服務(wù)成員為宗旨，謀求全體成員的共同利益；（三）入社自愿、退社自由；（四）成員地位平等，實行民主管理；（五）盈余主要按照成員與農(nóng)民專業(yè)合作社的交易量（額）比例返還。

在理論研究層面，張曉山（2001）通過九十年代末六個基層社案例的研究，提出通過發(fā)展農(nóng)民合作社或行業(yè)協(xié)會來購買供銷社的資產(chǎn)或股份，進而實現(xiàn)供銷社的民有轉(zhuǎn)制。但近20年的發(fā)展經(jīng)驗表明，我國農(nóng)業(yè)合作組織難以擔(dān)當如此重任。而且，供銷社也不具備全面引入合作制的條件。

與之對應(yīng)，很多研究論證了合作化缺乏可操作性。楊占科（2003）指出，把供銷社辦成真正的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，明顯是個“死胡同”，已起不到凝聚人心、鼓舞斗志的作用，實際工作出現(xiàn)“兩張皮”的問題。韓?。?008）指出，試圖把供銷社在整體上改造為農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的政策目標是難以實現(xiàn)的，大多數(shù)供銷社的改革目標應(yīng)設(shè)定為盈利性的非合作性質(zhì)的企業(yè)。周清杰（2012）認為供銷社只是名義上的合作經(jīng)濟組織，本質(zhì)是亦民、亦官、亦商的特殊經(jīng)濟組織。韓長江（2012）認為供銷社改革存在四個悖論，其中之一是基層社恢復(fù)“民辦”與實行民營化之間的矛盾。孫偉、許光建（2018）提出，摒棄合作化的傳統(tǒng)改革方向。

不可否認，有的縣級供銷社及企業(yè)和基層社基于自身和當?shù)刭Y源稟賦，領(lǐng)辦農(nóng)機、農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖、休閑旅游等合作社或合作社聯(lián)合社，在帶動“三農(nóng)”發(fā)展的同時也提升了供銷社經(jīng)濟實力。然而，從供銷社系統(tǒng)整體來說，合作化與供銷社不相符，以此為目標并不可行。

從歷史和現(xiàn)實兩個層面的詳細闡述如下：

第一，在歷史上，剖析供銷社通過大規(guī)模吸收社員股金來彰顯合作化的兩個階段（上世紀五十年代和八九十年代），可發(fā)現(xiàn)這種合作化或是行政力量主導(dǎo)的集體化，或是演變?yōu)樯鐣Y、保息分紅等不當行為。更為重要的是，供銷合作社與典型的羅虛代爾合作社原則迥然不同，如入社和退社自愿、民主管理、按照交易量比例返還可分配盈余等。

第二，在現(xiàn)實中，從各個層級的供銷社來詳細討論：

首先，部分基層社還存在歷史遺留下來的社員和股金。調(diào)研了解到，它們現(xiàn)多為內(nèi)部工作人員及其特殊時代“正式工”身份的購買費用。嚴格來說，這些股金的資本屬性很難定義為所有權(quán)，而應(yīng)是與基層社之間的借貸關(guān)系。而且，國發(fā)〔1999〕5號文件提出，對以“保息分紅”方式吸收的股金，根據(jù)股金的來源、期限，在三年內(nèi)分期轉(zhuǎn)退，平穩(wěn)過渡。目前，社員占股已經(jīng)極少。在2011年底全國供銷社系統(tǒng)資本金構(gòu)成中，其僅占2.16%（摘自：原梅生.供銷合作社社有企業(yè)產(chǎn)權(quán)問題調(diào)研報告[A].見中華全國供銷合作總社2012年優(yōu)秀調(diào)研報告匯編 [C].北京：中國商業(yè)出版社，2013：120）。

有的經(jīng)營比較好的基層社已轉(zhuǎn)變?yōu)殚_展為農(nóng)服務(wù)的企業(yè)，還有相當部分的基層社則沒有實質(zhì)業(yè)務(wù)，而是主要開展房屋租賃進行個體經(jīng)營。還有很多新成立的基層社，多由涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)村能人等以“開放辦社”（如何開放辦社？詳見《中華全國供銷合作總社關(guān)于進一步做好開放辦社工作的指導(dǎo)意見》）的名義組建，在產(chǎn)權(quán)上與供銷社基本無關(guān)聯(lián)，當然也就不存在合作化的可能性。

其次，縣及縣以上供銷社和所屬企事業(yè)單位占據(jù)了供銷社系統(tǒng)最大部分的經(jīng)濟體量。它們在產(chǎn)權(quán)和業(yè)務(wù)上與農(nóng)民沒有直接聯(lián)系，除卻前文所述縣級供銷社領(lǐng)辦新的合作社之外，根本不具備合作化的基礎(chǔ)。

（三）擺脫集體所有制的思維定式

集體所有制的典型代表是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織：全體村民是本村的耕地、宅基地、公用設(shè)施等集體財產(chǎn)的所有者，邊界非常清楚。而且，完整的產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等。以農(nóng)村耕地為例。通過土地承包、耕種、流轉(zhuǎn)、入股等，個體農(nóng)民享有占有、支配、處置和收益等權(quán)益。

很顯然，任何一級供銷社都不具備上述特征。僅從所有者來講，按照政策規(guī)定，各級理事會是社屬資產(chǎn)的所有權(quán)代表和管理者，供銷社社員以及干部職工的所有者角色無從談起。因此，供銷社產(chǎn)權(quán)應(yīng)擺脫集體所有制的思維定式。

（四）設(shè)定供銷社產(chǎn)權(quán)的“準國有”性質(zhì)

為一勞永逸地解決供銷社產(chǎn)權(quán)困擾，提供進一步改革的制度保障，同時鑒于界定供銷社資產(chǎn)的個體所有者脫離實情而且不具備可操作性，本文把供銷社系統(tǒng)內(nèi)除國有、外資和民營之外的資產(chǎn)設(shè)定為“供銷社集體資產(chǎn)”（孫偉、許光建，2018），并把其視為更高階的社會主義實現(xiàn)形式，即全民所有。鑒于難以從現(xiàn)有法律法規(guī)和政策中找到依據(jù)，可稱之為“準國有”,即企業(yè)資產(chǎn)和其他資產(chǎn)都屬于供銷社集體所有，只是依據(jù)管理權(quán)限，分為中央企業(yè)（由全國供銷總社管理）和地方企業(yè)（由地方供銷社管理），企業(yè)之間可按照《公司法》等法律法規(guī)進行兼并聯(lián)合。

另一方面，設(shè)定為“準國有”并非空穴來風(fēng)，而是可看作現(xiàn)有實踐和政策的延續(xù)。

首先，雖然屬地化管理體制昭示了上級供銷社對下級社并無直接管理權(quán)限，但現(xiàn)實中已涌現(xiàn)若干跨層級聯(lián)合的案例。比如，國發(fā)〔2009〕40號文件規(guī)定，基層社改制后的剩余資產(chǎn)，由縣聯(lián)社代為行使所有權(quán)和管理權(quán)。結(jié)合時代背景，這條政策的主要目的在于規(guī)范基層社改革和保護社有資產(chǎn)，但同時也讓基層社實質(zhì)成為了縣級社下轄的“子公司”。在更高層級的實踐中，北京市供銷社與城區(qū)供銷社已消除資產(chǎn)分級障礙，組建了京農(nóng)控股、億客隆、世欣控股等企業(yè)。

其次，中發(fā)〔2015〕11號文件提出，允許上級社爭取的同級財政扶持資金依法以股權(quán)形式投入下級社。這既是專項轉(zhuǎn)移支付制度的重大改革，也是通過“新網(wǎng)工程”資金促進了上下級社有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)聯(lián)結(jié)。

以中國供銷電子商務(wù)有限公司為例。在2015年5月注冊成立時，其注冊資本為自有資金2.55億元。經(jīng)過連續(xù)三年“新網(wǎng)工程”資金的注入，截至2018年底，公司在22個省份擁有省級子公司，并建設(shè)縣級運營中心300多個，在20多個地區(qū)建立倉儲物流基地。同時，其注冊資本增加為36.05億元。

（五）堅持市場化和企業(yè)集團化的改革方向

湯益誠（2017）（時任全國供銷總社監(jiān)事會副主任）認為供銷社綜合改革能否成功，取決于市場化。在設(shè)定供銷社產(chǎn)權(quán)“準國有”和分級障礙已消除的前提下，應(yīng)以市場化為導(dǎo)向，以現(xiàn)代企業(yè)制度為標桿，加強上下層級、跨地域社有企業(yè)的兼并聯(lián)合和資產(chǎn)的劃撥，全面組建“準國有”性質(zhì)的企業(yè)集團，實現(xiàn)社有資本保值增值和發(fā)揮為農(nóng)服務(wù)功能的目標。

需強調(diào)，為保持改革的平穩(wěn)進行，應(yīng)保證供銷社的獨立性，即現(xiàn)階段只能在供銷社系統(tǒng)內(nèi)進行資產(chǎn)劃撥和企業(yè)兼并聯(lián)合，社有資產(chǎn)不能被地方政府平調(diào)或侵占。

六、做大做強供銷社的政策建議

（一）在涉農(nóng)領(lǐng)域組建企業(yè)集團

基于供銷社的資源稟賦優(yōu)勢，在農(nóng)資、農(nóng)產(chǎn)品、日用品、再生資源等行業(yè)，打破地域和層級限制，以營業(yè)收入和資產(chǎn)總額為標準，組建若干家有較強競爭力的中大型涉農(nóng)企業(yè)集團。在此過程中，要加強業(yè)務(wù)重組，避免集團及子公司之間的同業(yè)競爭。要完善現(xiàn)代企業(yè)制度，建立清晰的委托代理鏈條，健全法人治理機制。

（二）調(diào)整社有資本布局，實現(xiàn)有進有退

以國企成功經(jīng)驗為例。經(jīng)過自九十年代至今的改革，國有經(jīng)濟多處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈或具有自然壟斷特征的行業(yè)。作為設(shè)定為“準國有”以及實際運營具備國企特征的供銷社，同樣要劃分好政府與市場的界限。建議參照國企改革的雙重目標——做強做優(yōu)做大和履行社會責(zé)任，供銷社應(yīng)調(diào)整社有資本布局，實現(xiàn)有進有退。

第一，促進橫向和縱向聯(lián)合，打造優(yōu)勢涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

第二，堅持為農(nóng)服務(wù)根本宗旨，側(cè)重于政府非做不可、民營企業(yè)不愿意做或者投不起、資本金短缺的領(lǐng)域，以期成為黨和政府推進鄉(xiāng)村振興的有力抓手。比如，為推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；?，近年來山東省供銷社積極申請財政資金，對充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)房屋、土地等資產(chǎn)的縣級供銷社和基層社，每建設(shè)一處為農(nóng)服務(wù)中心給予50萬元的扶持。

第三，對處于充分競爭而自身又無優(yōu)勢可言的新興市場領(lǐng)域，供銷社應(yīng)盡量避免進入。舉例來說，前幾年供銷社在自主建設(shè)電商平臺和拓展電商運營模式方面走了一些彎路。

（三）申請政府支持，化解遺留問題和推動低效市場主體退出

首先，在經(jīng)歷了近三十年的向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌之后，全國供銷社系統(tǒng)仍存在許多遺留問題，包括債務(wù)、政策性掛賬、社員股金兌付、職工工資和社保拖欠等。建議各級政府加大財政資金支持力度，力爭在三到五年內(nèi)全部化解遺留問題。高層級的供銷社應(yīng)做好配合工作，指導(dǎo)所轄范圍內(nèi)社有資產(chǎn)的統(tǒng)籌處置。

其次，常被人忽視但卻能凸顯供銷社特點的事實是，全系統(tǒng)內(nèi)有大量低效的企業(yè)及其他市場主體?？偵缃y(tǒng)計資料顯示，2020年末，共有各類法人企業(yè)22739個（不含基層社）和基層社37652個。根據(jù)對山東、河北、河南、湖北等省份的數(shù)十個縣級供銷社調(diào)研，很多供銷社下轄的農(nóng)資、棉麻、果品、土產(chǎn)、再生資源等企業(yè)已無實質(zhì)經(jīng)營業(yè)務(wù)，基層社（一般注冊為企業(yè)或合作社）也是如此。這些企業(yè)和基層社保留名義上的“牌子”，與職工還存在法律上的雇傭關(guān)系，但已不再開展原有業(yè)務(wù)，而是主要依靠資產(chǎn)租賃，租金收入則用于房屋修繕、發(fā)放負責(zé)人員工資、補繳社保、兌付股金等。

在九十年代末的改革中，這些企業(yè)或基層社因其集體所有制的產(chǎn)權(quán)屬性，財政不會進行兜底，而其本身則沒有能力宣布破產(chǎn)并支付職工經(jīng)濟補償。另一方面，由于所占用的土地一般為劃撥性質(zhì)，要想進一步開發(fā)還需補繳土地出讓金和相關(guān)稅費，而它們以及上級供銷社都缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟實力。

為完全適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，并最大程度發(fā)揮供銷社要素資源潛力，建議采取如下四類措施來推動低效市場主體退出。

第一，針對轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)，出臺允許減免出讓費用的政策和配套措施。須知在供銷社資產(chǎn)設(shè)定為“準國有”之后，此舉不存在國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險。

第二，堅持社有資產(chǎn)市場化定價原則。依法履行資產(chǎn)評估程序，通過產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、證券市場來確定土地、房屋、設(shè)備等固定資產(chǎn)價格。

第三，健全社有企業(yè)和基層社的清算注銷和破產(chǎn)制度。首先，對于符合破產(chǎn)條件的，依法轉(zhuǎn)入破產(chǎn)程序，并處理好與職工、債權(quán)人、股東以及其他利益相關(guān)方的關(guān)系。對破產(chǎn)財產(chǎn)不足以支付工資、社保、債務(wù)、補償?shù)荣M用的，可通過盤活存量資產(chǎn)、系統(tǒng)內(nèi)跨地域和跨層級調(diào)撥等籌措，還無法解決的應(yīng)由財政提供資金，以維護社會穩(wěn)定。其次，對于有一定規(guī)模資產(chǎn)的，待注銷后可把剩余資產(chǎn)歸并到相應(yīng)企業(yè)集團中。

第四，防范社有資產(chǎn)流失。充分吸取之前國企和供銷社改革中資產(chǎn)流失的教訓(xùn)，增強財政、審計、國資等部門和社會媒體、公眾的監(jiān)督力度，完善責(zé)任認定和追究制度。

（作者系中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士）

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