楊濯/文

乾隆吃好，嘉慶不飽：如何分好一塊無法變大的蛋糕？

乾隆三十一年（1766年），并不是一個(gè)特別的年份。農(nóng)歷三月初八，本是皇儲(chǔ)不二之選但患骨結(jié)核多月的皇五子永琪離世，謚號(hào)和他皇父三十三年后一樣被定為“純”。就在不久前，托馬斯·羅伯特·馬爾薩斯在英格蘭出生，還很可能在滿月時(shí)被前來祝賀的讓·雅克·盧梭和大衛(wèi)·休謨親吻祝福過。

在《中國近世財(cái)政史研究》中，按照京都大學(xué)人文科學(xué)研究所所長(zhǎng)巖井茂樹教授的估測(cè)，這一年清廷財(cái)政收支大致平衡。財(cái)政歲入約為4547萬兩白銀，其中“地丁”“耗羨”“漕米”等三項(xiàng)組成的土地稅占了法定正稅的七成以上，余下的大項(xiàng)包括鹽稅（574萬兩）、關(guān)稅（540萬兩）等穩(wěn)定財(cái)源，而附加稅、追加稅等正額以外的財(cái)政“陋規(guī)”“規(guī)費(fèi)”總額難以把握，“外銷之生息、攤捐諸款尚不在內(nèi)”（《清史稿·食貨志》）。

在3460萬兩的正額支出中，滿漢兵餉1700余萬兩占了一半左右，余下是文職和武職官員的養(yǎng)廉銀各347萬兩和80萬兩，王公百官俸和外藩王公約100萬兩，內(nèi)務(wù)府、工部、太常寺、光祿寺、理藩院祭祀、賓客備用銀56萬兩，等等，“而宗室年俸津貼、漕運(yùn)旗丁諸費(fèi)之無定額者，各省之外銷者尚不在其中”?？偟膩碚f，當(dāng)年正額收支相抵后結(jié)余超過1000萬兩，而這也是清前中期財(cái)政收支的常態(tài)。

清朝法定正額部分的財(cái)政收入每一項(xiàng)都有“定額”的限制，靈活性極小。尤其是自入關(guān)后順治朝的“蠲免除正額外一切加派”、康熙朝的“滋生人丁，永不加賦”等政策已成為強(qiáng)化本朝合法性的“祖宗之法”。但由于對(duì)課稅土地的嚴(yán)格把關(guān)和關(guān)稅收入的增多，財(cái)政收入在在清初的17世紀(jì)中葉至18世紀(jì)中葉始終呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。如順治九年（1653年）收入2438萬兩，結(jié)余638萬兩，乾隆五十六年（1791年）收入4359萬兩，結(jié)余1182萬兩，這也大致是清朝歲入和結(jié)余的最高值。

值得注意的是，到了19世紀(jì)前期的嘉慶、道光年間，財(cái)政歲入持續(xù)低于1791年最高值4359萬兩約300萬兩：嘉慶十七年（1812年）歲入4013萬兩，但結(jié)余只有479萬兩；到了太平天國運(yùn)動(dòng)前的道光二十九年（1849年），歲入和結(jié)余更是跌到3701萬兩和57萬兩。

巖井茂樹認(rèn)為，雖然自己匡算的歲出是加總奏銷冊(cè)上的國庫支出項(xiàng)目，而不是全國財(cái)政支出的實(shí)際總和，但兩者反映的進(jìn)入19世紀(jì)后的事實(shí)并不相悖：“收入減少，支出卻增大”。再考慮到清代中期的物價(jià)上漲現(xiàn)象，“從18世紀(jì)前半期開始大約100年間，銀的購買力貶值了2/3左右”，這意味著法定的、正規(guī)的、額度內(nèi)的國家財(cái)政規(guī)模實(shí)際上大幅萎縮。而國庫支付給官僚的俸給、津貼、兵晌、物資采購經(jīng)費(fèi)、馬匹飼養(yǎng)費(fèi)、衙役補(bǔ)貼等均采用固定價(jià)格，完全不根據(jù)物價(jià)變化相應(yīng)調(diào)整。同一時(shí)期，人口增長(zhǎng)超過了兩倍，即使官僚和兵員數(shù)量的正規(guī)擴(kuò)編幅度極小，但從人口比例來推算的業(yè)務(wù)增加，必然導(dǎo)致各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的官吏差役數(shù)量和經(jīng)費(fèi)需求相應(yīng)增加。

可以說，物價(jià)的長(zhǎng)期大幅上漲和人口規(guī)模的擴(kuò)大，必然引起各種摩擦，并倒逼正額外財(cái)政的擴(kuò)大，以附加性、追加性課稅來彌補(bǔ)國家財(cái)政的實(shí)質(zhì)性縮小，“進(jìn)而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，擔(dān)負(fù)起了財(cái)政的自然膨脹的功效”。相應(yīng)地，巖井茂樹發(fā)現(xiàn)，州縣的財(cái)政支出——“存留銀”遭到大幅削減，“攤捐”和“攤款”卻越來越多，地方財(cái)政的吃緊引起了附加性、追加性課稅增多，帶來社會(huì)各階層之間賦稅負(fù)擔(dān)的不均衡，還衍生出“饋送”“規(guī)禮”等官僚間的私人送禮的俗規(guī)。巖井茂樹斷言，缺乏彈性的財(cái)政體制是造成吏治廢弛的深層原因，“其結(jié)果是激化了社會(huì)利害沖突，擴(kuò)大了不安定因素，放松了吏治管理，最終破壞了王朝的統(tǒng)治”。

中國近世財(cái)政史研究
作者：[日]巖井茂樹著
譯者：付勇
出版社：江蘇人民出版社
出版時(shí)間：2020-11

非正式、不完全、潛規(guī)則與制度外：“原額主義”與治亂循環(huán)

在帝國堂皇的財(cái)政體系中，存在兩種并行不悖、互相補(bǔ)充、缺一不可的事實(shí)制度和收支邏輯：法定的國家財(cái)政（正額財(cái)政），以及法定之外“地方上巧立名目的公開或私下籌得的不明收入”（正額外財(cái)政）。正規(guī)的國家財(cái)政分配給基層機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)，往往不足以支付地方各項(xiàng)開支，不得不由附加性、追加性課稅來解決，“‘中飽’‘規(guī)禮’陋規(guī)‘等形式的私下捐贈(zèng)，成為從中央到地方的一大財(cái)源”。如果加上這部分法定的國家財(cái)政之外的收入，“那么支撐整個(gè)國家機(jī)構(gòu)的財(cái)政循環(huán)規(guī)模，很可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出朝廷（中央政府）所掌控的財(cái)政的數(shù)倍”。

明代一條鞭法將原先的許多額外負(fù)擔(dān)歸入正額之內(nèi)，之后編訂的《賦役全書》甚至對(duì)地方最下級(jí)官府的胥吏衙役的“工食銀”（即工資）、購買紙張蠟燭的經(jīng)費(fèi)等都有詳細(xì)規(guī)定，目的在于固定和削減源自各種徭役的地方經(jīng)費(fèi)，“杜絕地方政府利用徭役征收所具有的彈性，來獲取額外收人”，但是到了16世紀(jì)末，隨著軍事負(fù)擔(dān)的加重，財(cái)政極度緊張，一條鞭法以外的各種徭役名目再一次擴(kuò)大。

后來，一直實(shí)行嚴(yán)格的中央集權(quán)的清朝正額財(cái)政制度，隨著太平天國運(yùn)動(dòng)帶來酌撥制度崩潰瓦解，以京餉與協(xié)餉為特征的攤派制逐漸呈現(xiàn)分權(quán)化傾向。“在這樣的歷史演變過程中，正額外財(cái)政與正額財(cái)政的關(guān)系若即若離，時(shí)而融合時(shí)而又有對(duì)抗”，實(shí)際上確立了以各省總督、巡撫控制的省級(jí)財(cái)政為中心的地方財(cái)政體系。

到了19世紀(jì)后半期，外銷經(jīng)費(fèi)已成為地方財(cái)政的核心和中央地方矛盾的主要議題之一，但外銷款項(xiàng)在當(dāng)時(shí)仍未成為正式的、具有“名分”的財(cái)政制度，而且在省級(jí)財(cái)政的外銷款項(xiàng)之外，基層政府機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)仍然依靠各種附加稅和非法捐稅等“無名”（無正當(dāng)名目的、非法性的）的形式，官員中飽私囊的狀況也一直存在。

可以說，雖然明清兩代分別實(shí)行現(xiàn)物財(cái)政和銀錢財(cái)政，但從財(cái)政結(jié)構(gòu)和原則上說存在著共同特點(diǎn)，即“僵化的正額部分與柔軟的非正額部分的互補(bǔ)性”。甚至民國時(shí)期中央財(cái)政被架空、厘金制被廢除、附加稅成為縣財(cái)政原資、苛捐雜稅泛濫等等問題，也可以視為明清以來舊財(cái)政體系的延續(xù)。

“明代的徭役問題，清代的差徭、浮收問題以及民國時(shí)期的苛捐雜稅、兵差問題……別無二致，歸根到底是由財(cái)政結(jié)構(gòu)引起的。”隨著開支不斷增加、財(cái)政日漸窘迫，各種曾被歸入正額之內(nèi)的非正式、不完全、制度外和潛規(guī)則下的附加性負(fù)擔(dān)和追加性課稅，往往會(huì)以新的名目和形式借尸還魂，再次擴(kuò)大，概莫能外。

那么，為何國家財(cái)政體系和收支制度存在如此的一體兩面？巖井茂樹為此引入了“原額主義”的概念，來描摹與經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大不相對(duì)應(yīng)的僵化的正額收入、隨著社會(huì)發(fā)展和國家機(jī)構(gòu)活動(dòng)的擴(kuò)大而增大的財(cái)政需求、兩者之間的矛盾以及為了彌補(bǔ)這種矛盾而派生出的正額外財(cái)政體系的特性。

巖井茂樹認(rèn)為，原額主義是在以兩稅法為主軸的財(cái)政體系中逐步確立起來的財(cái)政原則，并成為中國古代專制國家的財(cái)政和政治問題的特征之一。這種正額財(cái)政與正額外財(cái)政的復(fù)合式結(jié)構(gòu)，并不意味著租稅收入和財(cái)政支出的一成不變，而是經(jīng)常性財(cái)政收支被盡可能地控制在固定的范圍之內(nèi)，這導(dǎo)致靠正規(guī)財(cái)政維持的政府活動(dòng)受限，正規(guī)財(cái)政之外非法但靈活的財(cái)政措施卻得以施展，正額外財(cái)政的滋長(zhǎng)最終也損害了社會(huì)穩(wěn)定和政治秩序。

無論是“一條鞭法”，還是“耗羨提解”使得附加稅“準(zhǔn)正額化”，抑或是國民政府對(duì)厘金的廢除，集權(quán)管理、定額化預(yù)算化的政策與“財(cái)政結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)性格”之間的張力，使“地方經(jīng)費(fèi)的困窘”成為一種周期性反復(fù)出現(xiàn)的現(xiàn)象和“恪守核心部分的原額主義的必然結(jié)果”，并引起了附加性、追加性課稅的增大，引起了與稅役負(fù)擔(dān)相關(guān)聯(lián)的各種社會(huì)問題和政治問題。巖井茂樹由此慨嘆，歷朝歷代不斷地重復(fù)著“建立制度——興盛（墨守祖法）——矛盾顯露（改革）——動(dòng)亂出現(xiàn)——王朝覆亡”的循環(huán)，“在歷史舞臺(tái)背后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的因果關(guān)系中，原額主義的財(cái)政體系扮演了重要的角色”。

財(cái)政、仁政與善政：官僚體制的事與愿違

巖井茂樹將原額主義的形成歸因于兩點(diǎn)：一是古代中國人嚴(yán)重缺乏對(duì)人口增長(zhǎng)的正確認(rèn)識(shí)，僅僅關(guān)注其會(huì)帶來的物資緊張、物價(jià)上漲等負(fù)面結(jié)果，“卻認(rèn)識(shí)不到它背后帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、納稅能力的增大”，因此將維持原額視為“善政”，將增大原額視為“惡政”；二是原額主義能夠在當(dāng)時(shí)的行政管理技術(shù)水平下滿足財(cái)政方面實(shí)行中央集權(quán)制的管理要求，以便中央設(shè)定一個(gè)固定不變的標(biāo)準(zhǔn)（即“額”），從“考成”“奏銷”“報(bào)銷”等角度監(jiān)督和檢查稅收的完成情況。

但巖井茂樹發(fā)現(xiàn)，這種主觀上的“善政”和中央集權(quán)式的管理，卻事與愿違地帶來了相反的結(jié)果：“在社會(huì)經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展的趨勢(shì)下，越是想維護(hù)‘善政’，‘惡政’（即正額外財(cái)政）就越是橫行；越是想堅(jiān)持集權(quán)管理，集權(quán)體制下的正規(guī)財(cái)政就越發(fā)萎縮，就不得不默許正額外財(cái)政的泛濫”。在巖井茂樹看來，“惡政”橫行必然會(huì)增加社會(huì)不安定因素，帶來國家機(jī)構(gòu)內(nèi)部的法制力衰弱，“這兩者一定是相伴而生、同步發(fā)展，共同摧毀著專制國家的基礎(chǔ)”。清代在太平天國以后呈現(xiàn)的財(cái)政極端分權(quán)化（中央政府和戶部的財(cái)政管理失控）和吏治頹廢，便是絕佳例證。

馬爾薩斯在《人口原則》和《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中提出，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，生產(chǎn)的增長(zhǎng)和供養(yǎng)能力的增長(zhǎng)難以與人口增長(zhǎng)潛力保持同步，人口數(shù)量與供養(yǎng)能力之間必將出現(xiàn)巨大鴻溝。但是，人們往往忽略了他也曾強(qiáng)調(diào)的，“將人類與其他動(dòng)物相區(qū)別的主要特性是人的生存能力，和具有大量增加生存手段的能力”，人口壓力可以反過來刺激生產(chǎn)增長(zhǎng)。這就帶來另外一個(gè)問題：什么樣的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)，會(huì)束縛社會(huì)生產(chǎn)力和人口供養(yǎng)極限的提升？

人口在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系中是極其重要的生產(chǎn)要素，“康乾盛世”帶來了空前的人口爆炸式增長(zhǎng)和巨大的人口壓力。然而，在封閉自足的體制和死守傳統(tǒng)的祖法下，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)難以自然生發(fā)出更有效率的生產(chǎn)方式和社會(huì)模式，只能讓裱糊匠剜肉補(bǔ)瘡，疲于應(yīng)對(duì)人地矛盾激化、生活水平下降、社會(huì)危機(jī)加劇、生存環(huán)境惡化等諸多危機(jī)和隱患。善政和仁政，似乎愈發(fā)艱難和遙遠(yuǎn)。

宋濂等人在《元史》中繼承和總結(jié)了中國古代“量入為出”的平衡財(cái)政政策作為治國之要，提出“是以古之善治其國者，不能無取于民，亦未嘗過取于民，其大要在乎量入為出而已”。巖井茂樹指出，“均”“平”“公”等理念對(duì)國家而言，也許是很有局限性、只能在小范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)的愿景，但是其背后“極大程度上是由官僚的良知、官場(chǎng)上的規(guī)則，以及整個(gè)社會(huì)的風(fēng)氣習(xí)慣、傳統(tǒng)秩序等在左右著”，這是近代前期專制國家的類型和中國傳統(tǒng)國家堅(jiān)固不變的結(jié)構(gòu)。

遺憾的是，正額外財(cái)政以及附加性、追加性的征稅，在法律依據(jù)上是暖昧的。國家“力圖法制化、權(quán)威化的努力”，在財(cái)政上原額主義的矛盾面前不得不后退。官僚身份的有無和社會(huì)勢(shì)力的強(qiáng)弱，在實(shí)際的租稅征收和負(fù)擔(dān)分配上具有重要影響。而且半公半私性質(zhì)的錢財(cái)饋送“使得私人利益和人際關(guān)系侵蝕著行政上的‘公’與‘法’的行為原則”，并直接帶來官僚機(jī)構(gòu)制衡機(jī)制的失靈和內(nèi)部監(jiān)督的缺位。

值得注意的是，對(duì)于古代中國何時(shí)形成較為完善的地方財(cái)政，學(xué)者之間是有爭(zhēng)議的。梁方仲、周伯棣、宮澤知之等人從中央高度集權(quán)財(cái)政體制的角度出發(fā)、或者借用現(xiàn)代地方財(cái)政的概念和標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為除了軍閥割據(jù)等極個(gè)別時(shí)期以外，中國古代從來沒有獨(dú)立的地方財(cái)政存在。巖井茂樹的觀點(diǎn)事實(shí)上也與此類似，即認(rèn)為中國古代地方政府始終不具備獨(dú)立自主支配地方財(cái)賦的權(quán)力，對(duì)地方經(jīng)費(fèi)施行制度化管理，會(huì)留下地方經(jīng)費(fèi)隨時(shí)為中央掌控的風(fēng)險(xiǎn)。

“研究財(cái)政體系，是研究傳統(tǒng)中國政治體制的特性和結(jié)構(gòu)的最好領(lǐng)域”。財(cái)政與社會(huì)諸層面之間的相互影響，是研究財(cái)政史的過程中必須要思考的重要問題。無論完善的古代地方財(cái)政是否存在，高度集權(quán)的制度設(shè)計(jì)與地方政府的額外加征、經(jīng)費(fèi)授受被默許，這二者長(zhǎng)期共存形成的自發(fā)秩序，在其他論者的著述中早有提及。王業(yè)鍵強(qiáng)調(diào)法定稅收與法外稅費(fèi)的分野，周雪光提出的“不完全財(cái)政”概念，吳思的“潛規(guī)則”話語體系，曾小萍將雍正朝的“耗羨歸公”評(píng)價(jià)為“中華帝國最后一次成功的改革嘗試”，倪玉平認(rèn)為“即便沒有發(fā)生后來的太平天國起義，清代的財(cái)政體制也到了必須做全新調(diào)整的時(shí)候”，周健援引了梁?jiǎn)⒊?ldquo;包征包解”來概括清代各級(jí)財(cái)政關(guān)系兼有“集中”和“分散”的管理模式，劉增合分析各種“行走在制度內(nèi)外”的財(cái)政供餉模式嬗遞，和文凱強(qiáng)調(diào)在定額基礎(chǔ)上展開的財(cái)政運(yùn)作功能失調(diào)，在此不再贅述。

相比之下，我更為認(rèn)同周雪光的觀點(diǎn)，在歷史上重復(fù)出現(xiàn)的“雜稅叢生——并稅式改革——雜稅叢生”的循環(huán)波動(dòng)，其實(shí)只是帝國大背景下“放權(quán)——收權(quán)——放權(quán)”周期性波動(dòng)在稅收領(lǐng)域中的具體表現(xiàn)。空間跨度大、文化多元、發(fā)展不平衡等帝國的特有規(guī)模和制度路徑依賴，催生了“權(quán)威體制與有效治理”間的矛盾和困難，以及“委托與代理”“正式與非正式”“名與實(shí)”的共生并存、互為依賴、微妙平衡。

奧地利社會(huì)學(xué)家魯?shù)婪?middot;戈德沙伊德曾說過:“預(yù)算是一個(gè)國家賴以建立的基礎(chǔ)，是剝?nèi)ニ幸庾R(shí)形態(tài)宣揚(yáng)后的骨架。”地方政府對(duì)預(yù)算外財(cái)政和預(yù)算外資源的自利追逐，以及基層為國家治理注入的種種富有多樣性、地方性、靈活性的努力，數(shù)百年上千年來都在野蠻而倔強(qiáng)地生長(zhǎng)。日光之下，域內(nèi)海外，并無新事。