經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 陳月芹 一則“上海金山首推農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股”的消息吸引了自然資源部的注意。

近半個(gè)月來(lái)，上海市有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人頻繁接到自然資源部、其他省市規(guī)劃局、媒體等電話，希望了解更多關(guān)于集體土地直接入市的落地細(xì)則。然而，這位負(fù)責(zé)人能給出的答復(fù)只能是：這是某些區(qū)先行先試的結(jié)果，目前政策正在制定中。

金山區(qū)有關(guān)部門(mén)人士則表示，待涇村項(xiàng)目主要是上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委牽頭，村鎮(zhèn)集體組織先試先行探索。

上海首例

10月24日，位于上海南郊的花海芳香小鎮(zhèn)二期宣布啟動(dòng)，這是上海金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)待涇村與上海藍(lán)城花開(kāi)海上建設(shè)管理有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“藍(lán)城花開(kāi)海上”）共同開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目。

在該項(xiàng)目中，待涇村以99宗、共計(jì)113.02畝農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)作股本，藍(lán)城出資，共同成立了上?；芙ㄔO(shè)發(fā)展有限公司（下稱(chēng)“花涇建發(fā)”）。

啟信寶數(shù)據(jù)顯示，花涇建發(fā)注冊(cè)資本約2.27億元，其中藍(lán)城花開(kāi)海上是大股東，持股51%，待涇村與朱涇鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)合作社分別持股36.75%、12.25%。

金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)黨委書(shū)記李士權(quán)介紹，這99宗土地辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)用”后，并沒(méi)有通過(guò)國(guó)家征收，而是由村集體將40年使用權(quán)直接作價(jià)入股。根據(jù)協(xié)議，這99宗農(nóng)村集體土地入股時(shí)限為40年，與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)。

據(jù)悉，該項(xiàng)目從2019年10月份啟動(dòng)立項(xiàng)，11月6日項(xiàng)目選址，2020年1月19日完成“農(nóng)轉(zhuǎn)用”，5月19日取得供地批文，7月3日取得了99本不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)，全流程僅用了半年多時(shí)間，是上海農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)第一例。

項(xiàng)目啟動(dòng)的一個(gè)背景值得注意：2019年8月，新《土地管理法》獲十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)，定于2020年1月1日起施行。新《土地管理法》中，刪除了原來(lái)土地管理法第43條，即任何單位或個(gè)人需要使用土地的必須使用國(guó)有土地的規(guī)定，取消了多年來(lái)集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的二元體制。

按照新《土地管理法》，農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)2/3以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，可以通過(guò)出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人直接使用，同時(shí)使用者還可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓。

待涇村負(fù)責(zé)人介紹，今后村民將按照“保底+收益分配”模式獲得股權(quán)收益，按股權(quán)分配，113.02畝地未來(lái)一年收入至少200萬(wàn)元（股金），加上農(nóng)用地流轉(zhuǎn)費(fèi)（租金）、停車(chē)場(chǎng)停車(chē)費(fèi)收益、門(mén)票收入的10%分紅（股金），如若村民在園區(qū)工作，還有工資收入；如果房屋被租用作民宿，還有一筆額外租金。

而藍(lán)城作為開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)方，無(wú)需一次性繳納土地款，變成每年以分紅形式繳納土地租金。藍(lán)城花開(kāi)海上相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，自10月24日花海芳香小鎮(zhèn)二期啟幕以來(lái)，項(xiàng)目受到藍(lán)城集團(tuán)、同行、各地政府的關(guān)注，目前項(xiàng)目土地方面的問(wèn)題已經(jīng)敲定，但與村集體等合作細(xì)則仍在一步步推進(jìn)。

持續(xù)推進(jìn)

一位國(guó)有控股旅游集團(tuán)高管向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，近幾年，集體土地做文旅小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園小鎮(zhèn)的項(xiàng)目在全國(guó)都可以操作，但大型開(kāi)發(fā)商很少參與。“（它們）在買(mǎi)得起地的情況下，沒(méi)必要來(lái)參與產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、需要溝通村民、村集體等多方關(guān)系的項(xiàng)目。”該人士認(rèn)為。

因此，這類(lèi)集體經(jīng)營(yíng)性用地項(xiàng)目適合輕資產(chǎn)模式的公司，一方面，北上廣深一線城市郊區(qū)區(qū)位較好，有城市近郊旅游需求。

另一方面，這類(lèi)輕資產(chǎn)模式的公司在一線城市搶不到地，郊區(qū)、城中村拿地代價(jià)、拆遷成本過(guò)高，其無(wú)法一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，才會(huì)選擇和村集體合作開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)。

該旅游集團(tuán)高管表示，村民眾多，村集體組織定期換屆，如何保證各方遵守經(jīng)濟(jì)契約，是集體經(jīng)營(yíng)性用地項(xiàng)目穩(wěn)定可持續(xù)運(yùn)行的一個(gè)難題。“畢竟土地是村集體的，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)家征收變成國(guó)有用地，三五年后某一方反悔，甚至租約到期后何去何從，是企業(yè)最關(guān)心的問(wèn)題。”

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，是國(guó)土資源部門(mén)多年來(lái)探索推進(jìn)的重要工作。

一位佛山市自然資源局南海分局人士向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)介紹，南海區(qū)是全國(guó)33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)之一，從2015年開(kāi)始，南海區(qū)便陸續(xù)開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革的試點(diǎn)工作。

該負(fù)責(zé)人表示，上海金山區(qū)將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股，是上海首例，但不是全國(guó)首例，早在2015年，北京大興區(qū)將4200余宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“以地入股”，各村集體作為股東，與國(guó)有企業(yè)組建集體聯(lián)營(yíng)公司，統(tǒng)稱(chēng)為“聯(lián)營(yíng)模式”。

而南海區(qū)的做法則是由政府向農(nóng)村集體統(tǒng)租集體土地。“南海的村集體較為精明，將土地使用權(quán)交給政府后就不理了，無(wú)論旱澇，無(wú)論項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)情況，村民都有租金分紅。”該負(fù)責(zé)人表示，政府拿到地后會(huì)統(tǒng)一規(guī)劃，修建基礎(chǔ)設(shè)施后再招商引資，每年給村集體付租金，租金每三年或五年遞增10%。

探索與擔(dān)憂

各地探索的集體土地入市模式大同小異，上述南海分局人士總結(jié)為三個(gè)共同點(diǎn)，一是土地所有權(quán)不變，沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)家征收變?yōu)閲?guó)有土地，仍為集體土地。

二是村集體是土地所有權(quán)人，但村民較不擅長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)土地、招商引資，因此村集體將土地使用權(quán)交給專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)營(yíng)。

三是保障了農(nóng)民利益，村民可享有租金和收益分紅。“（南海區(qū)）村民想要更清閑一點(diǎn)，不想?yún)⑴c具體的運(yùn)營(yíng)。我們也想學(xué)學(xué)北京、上海的模式，但這邊（南海區(qū)）的村集體觀念不一樣。”

對(duì)上述旅游集團(tuán)對(duì)村集體換屆影響項(xiàng)目持續(xù)經(jīng)營(yíng)的擔(dān)心，該南海分局人士解釋?zhuān)褂眉w土地經(jīng)全體村民表決過(guò)，且2/3村民同意，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的年限、價(jià)格、入股與分紅比例均在協(xié)議合同中有約束，自新《土地管理法》正式實(shí)行后，集體經(jīng)營(yíng)性用地入市在法律上已被承認(rèn)，“基本上沒(méi)有大問(wèn)題”。

據(jù)介紹，上海金山區(qū)的99宗農(nóng)村集體土地入股時(shí)限為40年。根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)村土地租賃合同的最長(zhǎng)期限是20年，超過(guò)20年的部分無(wú)效，該項(xiàng)目公司應(yīng)是與村集體約定20年+20年的租期，在第一個(gè)20年到期后續(xù)簽合同。

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授羅震東表示，早在2013年十八屆三中全會(huì)便提出“在符合規(guī)劃和用途管制下，集體經(jīng)營(yíng)性用地可直接入市參與非農(nóng)建設(shè)”，包括重慶、成都、義烏等地紛紛展開(kāi)探索。

到了2019年8月，新《土地管理法》頒布，明確規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)2/3以上集體成員同意，可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或個(gè)人直接使用，各地探索集體土地入市的步伐進(jìn)一步加快。

“不同區(qū)位的土地價(jià)格不同，邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地要跟城市周邊村子同地同權(quán)同價(jià)，這是不可能的，因此在操作上有很多細(xì)節(jié)待處理。”羅震東認(rèn)為，土地問(wèn)題較為復(fù)雜，還牽涉到土地財(cái)政制度，目前規(guī)劃部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)等各個(gè)條線都在改革，還沒(méi)有真正大規(guī)模地放開(kāi)。