聶日明/文 近日，自然資源部回復人大代表建議時明確，農(nóng)民宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承，并辦理不動產(chǎn)登記，繼承人繼承取得房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，農(nóng)村宅基地不能被單獨繼承。

這則回復收獲了大量的掌聲。

農(nóng)村土地是村民集體所有，這種制度下的土地有兩種權(quán)利，農(nóng)村土地首先是一種身份權(quán)利，擁有村集體的農(nóng)業(yè)戶籍身份才能擁有相應土地的使用權(quán)。在此身份權(quán)利基礎(chǔ)上，農(nóng)地使用權(quán)和所有權(quán)等還體現(xiàn)為財產(chǎn)權(quán)利：宅基地上可以蓋房子，耕地上可以產(chǎn)出糧食蔬菜。

在人口不流動的年代，農(nóng)地的身份權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利是合二為一的，農(nóng)民的子女還是農(nóng)民，除了少數(shù)分人嫁娶以外，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)主要在村集體內(nèi)部完成。

過去20年，中國經(jīng)歷了人類歷史上最為壯觀的人口遷移，數(shù)億農(nóng)民遷移到城市就業(yè)、定居。1990年、2000年和2019年，按常住人口計算的城市化率分別為25.8%、35.4%和60.6%。即使農(nóng)村居民本人仍然在農(nóng)村居住，其子女大概率也已經(jīng)或即將在城鎮(zhèn)地區(qū)就業(yè)、居住。農(nóng)村土地的身份權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利必然要分離。

2017年，中央就農(nóng)村耕地提出了“三權(quán)分置”，分為集體的所有權(quán)、農(nóng)民本人的承包權(quán)和具體耕作者的經(jīng)營權(quán)，以此保護進城農(nóng)民和具體耕作者的權(quán)利。農(nóng)地制度正在從基于農(nóng)民身份的福利配濟向財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)型。

農(nóng)村宅基地與耕地類似，又有不同。一般人的觀念中，住宅是一項財產(chǎn)，自然是可以繼承的；但住宅又是土地的附著物，無法離開土地單獨存在。而農(nóng)地有身份屬性，身份是無法繼承和轉(zhuǎn)讓的。因此在實踐中，地方之間差異很大。相當多的地區(qū)承認宅基地上的房屋可以繼承，只要房子不倒，繼承人可以一直擁有該住宅，但不允許翻新、重建（這些行為大多需要村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等的批準），只能簡單維修加固，房子倒了以后，宅基地就會被村集體收回。

這種現(xiàn)狀讓農(nóng)村住宅的財產(chǎn)權(quán)利大大縮水。很多農(nóng)民都會面臨“進城落戶、放棄農(nóng)地權(quán)利，還是進城打工、戶籍仍留在農(nóng)村”的選擇。與耕地不同的是，住宅有更強的故鄉(xiāng)、老家的象征，寄托了很多人前半生或幼年的念想，讓人難以割舍。

在此背景下，中央明確農(nóng)民宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承，非本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關(guān)規(guī)定辦理不動產(chǎn)登記，繼承人通過繼承可以同時取得房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，大大消除了宅基地從身份權(quán)利而財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)型的障礙。無論是農(nóng)村集體，還是原有住宅的所有人及其子孫輩，都是一項利好，粗粗匡算，受益人群肯定有數(shù)億人。

但是，我們也要看到，農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以由城鎮(zhèn)戶籍及其它非本村集體的成員繼承仍是一個過渡政策，還存在很多模糊地帶。

首先，目前政策規(guī)定，繼承所得不動產(chǎn)登記薄及證書將注明“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟組織原成員住宅的合法繼承人”，《繼承法》規(guī)定，繼承人包括法定繼承人（即子女、配偶、父母、兄弟姐妹和祖父母、外祖父母等）和遺囑繼承（及遺贈），遺囑繼承可以指定法定繼承人之外的人繼承，那么農(nóng)村宅基地是否可以子女之外的法定繼承，是否可以遺囑繼承；非本村集體成員繼承宅基地使用權(quán)以后，是否可以再次繼承。繼承所得的宅基地是否享有和該村集體成員同等的權(quán)利（翻新、重建等）。這些都需要在后續(xù)的政策和實踐中明確。

其次，農(nóng)村日益衰敗，這源于人口的流出，也因為宏觀政策禁止人口、資本向農(nóng)村流動，農(nóng)村的耕地、宅基地只允許在本村集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，無法引入外來增量資源，衰敗是必然的。可以繼承只是釋放了農(nóng)村宅基地財產(chǎn)權(quán)利的一部分，農(nóng)村住宅的出租、出售及宅基地的流轉(zhuǎn)權(quán)利仍然存在極大的障礙。一些私下的轉(zhuǎn)讓、出租，因為無法保障受讓者、租賃者的權(quán)利，他們不可能投入大量資金進行維修、改建。

此前，中央文件曾經(jīng)仿效耕地的方案，提出宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，但未有下文。本次明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以由城鎮(zhèn)戶籍子女繼承保證了農(nóng)村宅基地在代際之間的傳承，其本身是一個很大的進步，為未來改革提供了緩沖時間，也提供了很好的開始。

（作者系上海金融與法律研究院研究員）