經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 田進(jìn) 產(chǎn)能過剩是北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授盧鋒2024年研究的重點(diǎn)問題。1月底，他在某部門閉門研討會(huì)上以“全球經(jīng)濟(jì)面臨新一輪產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)”為題發(fā)言并提交專題簡報(bào)。3月13日，在北大國發(fā)院報(bào)告會(huì)上，他就“新一輪產(chǎn)能過剩特點(diǎn)——對外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境影響”發(fā)言，討論中國少數(shù)中高端和個(gè)別新興行業(yè)產(chǎn)能冗余度變動(dòng)形勢及影響，預(yù)警“美西方會(huì)在雙邊和多邊場合提出和發(fā)揮相關(guān)議題施壓”。

大體在同一階段，產(chǎn)能過剩一詞開始密集出現(xiàn)在官方表述中。2024年《政府工作報(bào)告》以及去年底舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議都提及“產(chǎn)能過剩”一詞，但并未明確指出哪些行業(yè)存在產(chǎn)能過剩。

進(jìn)入4月，產(chǎn)能過剩進(jìn)一步成為宏觀經(jīng)濟(jì)和外部經(jīng)貿(mào)關(guān)系領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題。一方面，美國多位政府官員指責(zé)中國的產(chǎn)能過剩問題造成全球價(jià)格和生產(chǎn)模式扭曲，損害了美國企業(yè)和工人利益；另一方面，中國財(cái)政部、外交部和商務(wù)部官員在四月接連發(fā)聲駁斥“中國產(chǎn)能過剩沖擊世界市場”。

在專訪中，盧鋒討論了兩部門產(chǎn)能形勢：部分成熟、傳統(tǒng)、中低端、需求低或無增長的部門，由于周期因素或隨機(jī)沖擊面臨產(chǎn)能利用率回落壓力；在少數(shù)新興、高科技、中高端、需求較快增長部門，隨著中國投資增長和產(chǎn)能較快擴(kuò)張逐步超過現(xiàn)實(shí)有效需求，面臨供大于求的壓力或產(chǎn)能冗余度偏高的風(fēng)險(xiǎn)。

盧鋒表示，面臨新一輪產(chǎn)能問題的行業(yè)總體可貿(mào)易程度較高，與進(jìn)出口活動(dòng)聯(lián)系緊密，更可能影響外部經(jīng)貿(mào)關(guān)系，并與外部地緣政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系和主要貿(mào)易對象國的國內(nèi)政治形勢變化相聯(lián)系，出現(xiàn)對外經(jīng)貿(mào)新摩擦點(diǎn)的可能性增加，成為“外部環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、不確定性上升”的具體內(nèi)涵之一。對此，無論在企業(yè)還是政策層面，都需要未雨綢繆及時(shí)防范應(yīng)對，維護(hù)中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展長期利益，并有效管理涉外利益矛盾。

盧鋒認(rèn)為，面臨新一輪產(chǎn)能問題的部門，有的仍處于需求快速增長階段，運(yùn)用傳統(tǒng)指標(biāo)判斷產(chǎn)能過剩會(huì)有多重局限性，識別其產(chǎn)能配置是否過多尤其需要審慎。另外這些部門民營企業(yè)所占比例較高，市場機(jī)制對供求關(guān)系和產(chǎn)能配置影響較大。展望后續(xù)治理調(diào)節(jié)政策，可能會(huì)比較重視與市場機(jī)制作用的兼容性，治理措施選擇可能比較審慎和溫和。

新一輪產(chǎn)能過剩的特點(diǎn)與應(yīng)對

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：如何看待近期產(chǎn)能問題引發(fā)的爭論？

盧鋒：去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和2024年《政府工作報(bào)告》都提及產(chǎn)能過剩，去年底中央財(cái)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人詳解中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議時(shí)曾提及，“部分新興行業(yè)存在重復(fù)布局和內(nèi)卷式競爭，一些行業(yè)產(chǎn)能過剩”。結(jié)合有關(guān)行業(yè)投資增長以及市場供求關(guān)系現(xiàn)狀與趨勢，從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策角度看，部分行業(yè)確實(shí)存在產(chǎn)能冗余度偏高壓力或潛在風(fēng)險(xiǎn)。然而，某些大國就產(chǎn)能問題借題發(fā)揮，片面強(qiáng)調(diào)中國補(bǔ)貼導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，并指責(zé)“中國產(chǎn)能過剩損害了本國的新興產(chǎn)業(yè)”，這類說法并不成立，目的是為其貿(mào)易保護(hù)措施尋求借口。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：官方未明確指出哪些行業(yè)存在產(chǎn)能過剩，你認(rèn)為目前哪些產(chǎn)業(yè)存在產(chǎn)能過剩？

盧鋒：判斷具體行業(yè)產(chǎn)能配置適度性需要進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的工作，涉及個(gè)別新興行業(yè)產(chǎn)能是否偏多的識別和判斷更為復(fù)雜并易生爭議。根據(jù)行業(yè)數(shù)據(jù)、業(yè)內(nèi)分析、媒體相關(guān)報(bào)道等渠道信息，我這里談幾點(diǎn)個(gè)人的不成熟看法供參考。

一是傳統(tǒng)燃油車部門面臨產(chǎn)能過剩壓力。這一點(diǎn)業(yè)內(nèi)和觀察人士看法分歧較小。數(shù)據(jù)顯示，中國燃油車銷量2017年達(dá)到2819萬輛峰值后持續(xù)五年下降，2022年回落到1986萬輛，去年雖然回升到2065萬輛，但仍比2017年峰值低四分之一以上。燃油車產(chǎn)能過剩與新能源汽車快速替代有關(guān)，屬于其歷史性退出階段的特殊市場現(xiàn)象。受其拖累，國內(nèi)汽車整體產(chǎn)能利用率偏低，汽車銷售價(jià)格間歇性下調(diào)。

二是石化基礎(chǔ)原料投資供給高速擴(kuò)張超過需求，業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂幾年后會(huì)出現(xiàn)供大于求風(fēng)險(xiǎn)。過去中國石化基礎(chǔ)原料大量依賴進(jìn)口，然而隨著中國產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級階段性突破，“十三五”期間大量化工投資項(xiàng)目密集上馬，近年供給擴(kuò)張速度明顯超過需求增速，迅速改變供求關(guān)系并提示供大于求前景。從全球范圍看，近來該領(lǐng)域產(chǎn)能利用率出現(xiàn)幾十年來前所未有的回落。

三是芯片行業(yè)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性供大于求苗頭。芯片是當(dāng)代前沿高科技代表性行業(yè)之一，整體芯片業(yè)在AI普及需求上升等背景因素加持下不存在產(chǎn)能過剩，中國高端芯片需求飽滿，并且在技術(shù)封鎖環(huán)境下面臨緊缺。同時(shí)經(jīng)驗(yàn)證據(jù)顯示，較低端芯片由于各國大舉投資擴(kuò)張產(chǎn)能，已出現(xiàn)供大于求的征兆。

四是動(dòng)力電池行業(yè)面臨結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能冗余度偏高風(fēng)險(xiǎn)。近年動(dòng)力電池行業(yè)頭部企業(yè)多點(diǎn)同時(shí)投資，第二、三梯隊(duì)企業(yè)紛紛參與投資賽道，推動(dòng)投資和產(chǎn)能超常擴(kuò)張。主要原材料碳酸鋰價(jià)格劇烈波動(dòng)，并在近來出現(xiàn)大幅回落，行業(yè)產(chǎn)能利用率或低于五成。不過該行業(yè)技術(shù)迭代活躍，中國企業(yè)效率較高，假如沒有貿(mào)易壁壘，國外市場潛力依舊很大。另外能量密度較高電池需求仍旺盛，主要是較低端的電池行業(yè)產(chǎn)能面臨過剩風(fēng)險(xiǎn)。

五是盡管新能源汽車目前處于快速發(fā)展階段，但未來仍面臨供大于求的隱憂?，F(xiàn)在業(yè)內(nèi)和各方主流看法認(rèn)為，中國新能源汽車仍處于較快發(fā)展階段，并不存在產(chǎn)能過剩。從國內(nèi)需求仍較快增長、國外市場需求潛力很大、電動(dòng)汽車仍處于技術(shù)創(chuàng)新活躍期、對全球綠色轉(zhuǎn)型具有重要積極意義等多方面看，上述觀點(diǎn)確實(shí)具有合理性依據(jù)。

在充分肯定新能源汽車發(fā)展有利條件和未來巨大成長潛力的同時(shí)，也需關(guān)注該行業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)張速度明顯超過有效需求增速，未來國外市場需求能否比較充分和是否能為我所用也存在不確定因素，對電動(dòng)汽車行業(yè)供求關(guān)系和產(chǎn)能配置適宜度，可能還是應(yīng)主要基于現(xiàn)實(shí)有效需求加以評估。近來新能源汽車銷量增速與銷售價(jià)格顯著回落，也提示不宜完全排除后續(xù)新能源汽車存在供過于求的隱憂。

另外部分成熟、傳統(tǒng)、中低端、需求低增長行業(yè)如鋼鐵、家電等，受周期因素或隨機(jī)因素沖擊也面臨產(chǎn)能利用率回落壓力。不過這類行業(yè)在早年已先后經(jīng)歷深度產(chǎn)能過?？简?yàn)和洗禮，市場結(jié)構(gòu)已相對穩(wěn)定，企業(yè)投資沖動(dòng)較為收斂。受市場機(jī)制內(nèi)在制約，其產(chǎn)能過剩發(fā)展程度可能比較有限，另外即便有過剩壓力通常也難以引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：如何解決新一輪產(chǎn)能過剩？

盧鋒：與早先產(chǎn)能過剩情況相比較，民營企業(yè)在近年部分產(chǎn)能冗余度偏大行業(yè)中占比較高，在有的部門甚至占主導(dǎo)地位。雖然不同程度地得到地方政府和大基金支持，然而這些行業(yè)發(fā)展主要受市場競爭機(jī)制支配，因而后續(xù)應(yīng)對產(chǎn)能和供求關(guān)系不平衡，可能會(huì)更多借助市場自身作用。如產(chǎn)能偏多，壓力積累到一定程度，產(chǎn)品價(jià)格會(huì)出現(xiàn)不同程度走低，有的企業(yè)就會(huì)因利潤下滑甚至虧損而選擇退出市場，市場并購重組活躍推動(dòng)形成新的大體平衡局面。

當(dāng)然，有關(guān)部門也可能實(shí)施治理政策、參與調(diào)節(jié)。過去20年至30年，有關(guān)部門在這方面積累了很多經(jīng)驗(yàn)，如需要可根據(jù)新形勢選擇采用。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：這一輪產(chǎn)能過剩似乎更多與海外市場的波動(dòng)相關(guān)，如果在一些關(guān)鍵市場面臨貿(mào)易限制政策，會(huì)加劇新一輪產(chǎn)能過剩嗎？

盧鋒：中國國內(nèi)市場規(guī)模巨大，然而對很多制造業(yè)可貿(mào)易品而言，國際市場體量更大，如能充分利用海外市場會(huì)改變國內(nèi)產(chǎn)能冗余度定義參數(shù)，緩和甚至避免產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)。

在沒有外部壁壘假設(shè)下，某國特定行業(yè)效率較高或產(chǎn)能冗余度偏高時(shí)，產(chǎn)品價(jià)格下降會(huì)提升其國際競爭力，推動(dòng)出口，從而使得效率優(yōu)勢得到進(jìn)一步發(fā)揮并抑制產(chǎn)能冗余度提升。具有產(chǎn)能擴(kuò)大優(yōu)勢的新興部門或其他可貿(mào)易部門需全方位努力開拓和穩(wěn)定國際市場并抵制外國貿(mào)易保護(hù)壁壘。

討論利用國際市場時(shí)，需同時(shí)關(guān)注中國企業(yè)利用海外市場的正當(dāng)權(quán)利與真實(shí)環(huán)境派生的現(xiàn)實(shí)貿(mào)易約束等兩方面情況。首先需明確全球化環(huán)境下，一國企業(yè)統(tǒng)籌考慮國內(nèi)國際市場設(shè)計(jì)配置產(chǎn)能是合理選擇，通過公平競爭獲得國際市場相應(yīng)份額是中國企業(yè)在開放環(huán)境下的天然權(quán)利。中國企業(yè)在國際市場銷售物美價(jià)廉的商品，對中國工業(yè)發(fā)展和外國消費(fèi)者都有利。

從現(xiàn)實(shí)角度看，中國新能源汽車等產(chǎn)品出口較快增長，引發(fā)少數(shù)主要發(fā)達(dá)國家不安和抱怨，成為近來對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系的新熱點(diǎn)。對貿(mào)易伙伴國超越國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則以產(chǎn)能過剩為名打壓中國企業(yè)的保護(hù)主義舉措，我們無疑應(yīng)明確反對和據(jù)理力爭，保留采取反制的權(quán)利，維護(hù)中國企業(yè)和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的應(yīng)有權(quán)益。不過也要看到，即便政府與企業(yè)共同努力，海外市場特別是主要發(fā)達(dá)國家市場對中國產(chǎn)品出口開放度如何仍存在不確定性，看待這一形勢也需適當(dāng)區(qū)分合理意愿與客觀現(xiàn)實(shí)。

我個(gè)人認(rèn)為，在積極管理外部經(jīng)貿(mào)關(guān)系并明確抵制外國保護(hù)主義沖動(dòng)的同時(shí)，對國內(nèi)行業(yè)產(chǎn)能適宜度還是應(yīng)堅(jiān)持以現(xiàn)實(shí)有效需求為基準(zhǔn)審慎評估。企業(yè)在外部環(huán)境不確定性上升時(shí)，需要?jiǎng)?wù)實(shí)評估風(fēng)險(xiǎn)并未雨綢繆，避免產(chǎn)能冗余度偏高成為既成事實(shí)后，面臨被動(dòng)局面。

市場經(jīng)濟(jì)下很難完全避免產(chǎn)能過剩

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：此前中國出現(xiàn)過多少輪產(chǎn)能過剩？

盧鋒：改革開放以來，中國出現(xiàn)過多輪產(chǎn)能過剩。首先在1990年代后期，中國第一次面臨比較大規(guī)模的產(chǎn)能過剩，有的地區(qū)甚至采取壓錠，即強(qiáng)制性銷毀紡織生產(chǎn)線措施，應(yīng)該是最強(qiáng)勢的治理產(chǎn)能過剩的舉措。

2003年至2015年前后，從治理鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)過剩產(chǎn)能到實(shí)施“三去一降一補(bǔ)”（即去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板）政策，間歇性實(shí)施過多輪治理產(chǎn)能過剩政策。在新世紀(jì)初年，這類舉措往往作為宏觀調(diào)控政策加以實(shí)施，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)成長的階段性特點(diǎn)相適應(yīng)，早先產(chǎn)能過剩治理對象主要集中在技術(shù)水平較低的傳統(tǒng)行業(yè)。

最近部分行業(yè)產(chǎn)能冗余度面臨偏高壓力或潛在風(fēng)險(xiǎn)，其背景條件與此前不同。從疫情沖擊影響看，跟當(dāng)時(shí)很多國家供不應(yīng)求刺激投資有關(guān)：疫情特殊因素刺激的投資急劇飆升，投資完成轉(zhuǎn)化為產(chǎn)能超常增長，市場需求難以保持超高增速，從而派生過剩壓力。另外，在近年大國競爭與地緣政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系演變背景下，發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟(jì)體同時(shí)借助產(chǎn)業(yè)政策在某些被認(rèn)為具有特殊意義的部門擴(kuò)大投資或謀求進(jìn)口替代，導(dǎo)致原有跨國產(chǎn)能配置自發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)制一定程度失效。

從國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場需求關(guān)系角度看，經(jīng)過此前十年持續(xù)努力，近年中國工業(yè)、制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級取得階段性成就。在中國經(jīng)濟(jì)體量與高儲(chǔ)蓄率的強(qiáng)有力支撐下，企業(yè)部門投資和產(chǎn)能擴(kuò)張能力前所未有地提升，少數(shù)中高端部門以及個(gè)別新興行業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)張速度也不同程度超出需求增速。于是，這些行業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能冗余度不同程度偏高的前兆或隱憂。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：此前產(chǎn)能過剩最終通過哪些方式得到解決？

盧鋒：從早先情況觀察，行業(yè)產(chǎn)能過剩達(dá)到某個(gè)階段后，市場機(jī)制會(huì)推動(dòng)行業(yè)逐步過渡到一個(gè)供需相對平衡和行業(yè)結(jié)構(gòu)大體穩(wěn)定的狀態(tài)。市場調(diào)節(jié)機(jī)制包括新進(jìn)入企業(yè)數(shù)量減少，企業(yè)感受到市場環(huán)境變化不再“盲目投資”，一些企業(yè)持續(xù)虧損而退出或被兼并收購等。

歷史上產(chǎn)能過剩行業(yè)經(jīng)過市場機(jī)制和政策調(diào)整后達(dá)到供需相對平衡，此后市場供求關(guān)系通常會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榛居尚枨笾鲗?dǎo)。比如早先也曾經(jīng)歷過產(chǎn)能過剩的家電行業(yè)，現(xiàn)在市場增量基本都來自現(xiàn)有家電存量的更新?lián)Q代，在這個(gè)背景下，導(dǎo)致嚴(yán)重產(chǎn)能過剩的投資沖動(dòng)與內(nèi)卷動(dòng)力也自然趨于減弱。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：上面提到，近年發(fā)生產(chǎn)能冗余度偏高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，較多以民營企業(yè)為主甚至為主導(dǎo)，那么發(fā)生產(chǎn)能過剩是否與企業(yè)屬性有關(guān)？

盧鋒：從經(jīng)驗(yàn)看，國企、民企主導(dǎo)或混合型行業(yè)都有可能發(fā)生產(chǎn)能配置偏多情況，這樣的市場經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象似乎并不跟特定企業(yè)屬性完全掛鉤。早先曾經(jīng)歷產(chǎn)能過剩部門中的不同類型企業(yè)結(jié)構(gòu)其實(shí)也不同：例如在家電行業(yè)，民企和合資企業(yè)占比較多；在90年代紡織行業(yè)和新世紀(jì)初的鋼鐵行業(yè)，國企占有顯著比例。在新一輪面臨產(chǎn)能冗余度偏高的風(fēng)險(xiǎn)部門中，有的部門民企占主導(dǎo)，有的國企也有一定比例布局。

另外，近年政府介入產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式與較早歷史時(shí)期比較也有顯著變化，如果說早年主要通過國有企業(yè)占比等指標(biāo)體現(xiàn)出來，近年則同時(shí)表現(xiàn)為地方政府在招商引資時(shí)，通過提供優(yōu)惠，激勵(lì)等措施推動(dòng)優(yōu)先行業(yè)投資，有關(guān)部門大基金也模擬市場化方式投資等。在某些政策推動(dòng)下，上述投資會(huì)出現(xiàn)同步效應(yīng)和放大效應(yīng)，其積極效果是推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)較快發(fā)展，同時(shí)也可能出現(xiàn)各方關(guān)注的所謂“盲目投資”現(xiàn)象，并通過供給快速擴(kuò)張，醞釀積累產(chǎn)能冗余度偏高的壓力或潛在風(fēng)險(xiǎn)。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：產(chǎn)能過剩是一個(gè)不可避免的周期性現(xiàn)象嗎？

盧鋒：這里涉及“不可避免”和“周期性現(xiàn)象”兩點(diǎn)。就第一點(diǎn)而言，從歷史經(jīng)驗(yàn)看市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下確實(shí)很難完全避免產(chǎn)能過剩。或許在預(yù)算約束較為嚴(yán)格的市場經(jīng)濟(jì)體，產(chǎn)能過剩發(fā)生概率和嚴(yán)重程度會(huì)低一些，應(yīng)對產(chǎn)能過剩反應(yīng)快一些，然而也難以完全避免產(chǎn)能過剩。

用“周期性”來描述產(chǎn)能過剩有一定道理，因?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)波動(dòng)伴隨需求增長起落，在產(chǎn)能供給能力給定條件下會(huì)傳導(dǎo)為順周期行業(yè)的產(chǎn)能利用率或冗余度變動(dòng)。不過從中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷看，一個(gè)行業(yè)需求一旦如潮汐和排浪般涌來，會(huì)激勵(lì)企業(yè)蜂擁進(jìn)入相關(guān)賽道并持續(xù)大舉投資，最終引發(fā)行業(yè)發(fā)展過程中比較明顯或比較嚴(yán)重的產(chǎn)能配置過多問題，這類過剩沖擊引發(fā)的調(diào)整會(huì)比較劇烈，對特定行業(yè)而言應(yīng)該是一次性，而不是周期性的。

嚴(yán)重過剩會(huì)引發(fā)行業(yè)痛苦重組調(diào)整，最終走向比較成熟、平穩(wěn)格局，此后產(chǎn)能配置和供求關(guān)系即便出現(xiàn)某種過剩現(xiàn)象，其激烈程度以及社會(huì)對其關(guān)注度都會(huì)顯著降低。