劉凱/文 一、引言

在《土地公有制與“中國經(jīng)濟增長之謎”（上）》一文中，筆者已經(jīng)從理論層面論證了土地公有制是導致改革開放以來“中國經(jīng)濟增長之謎”（又稱“中國經(jīng)濟增長奇跡”）的重要原因，土地公有制是中國的制度優(yōu)勢，土地私有化不可取。市場經(jīng)濟條件下，中國政府在土地公有制的制度框架下將非農(nóng)業(yè)用地分割為工業(yè)用地和商業(yè)及住宅用地兩個市場并采取不同的定價機制。其中，工業(yè)用地低價供給、充足供給，而商業(yè)及住宅用地有限供給、其定價由市場決定，商業(yè)及住宅用地出讓收入成為地方政府收入的重要來源。相比于采取土地私有制的其他發(fā)展中國家而言，土地公有制更有利于經(jīng)濟增長和居民福利的核心機理在于兩條。一是土地要素容易形成壟斷市場，而私人壟斷不如政府壟斷。在土地公有制下，中國政府長期低價提供工業(yè)用地，這對于中國工業(yè)部門（包括基礎(chǔ)設施建設）的快速發(fā)展、對于中國式工業(yè)化至關(guān)重要。二是基礎(chǔ)設施作為公共品對于發(fā)展中國家的經(jīng)濟增長具有重要作用，土地租金歸政府比歸私人部門更有利于基礎(chǔ)設施的完善。當土地租金歸于私人時，表面上看私人部門好像擁有了更多可用于私人投資的資金，但從一般均衡的宏觀視角來看，私人部門只在乎私人投資收益而不會將其資金投資于具有公共品性質(zhì)的基礎(chǔ)設施，結(jié)果是基礎(chǔ)設施匱乏導致邊際成本上升，反而最終會抑制私人投資。在土地私有制下，政府可以通過增加稅收來為基礎(chǔ)設施融資，但稅收具有扭曲性，與土地公有制下土地租金歸政府所有的情形相比，會造成很大的效率和福利損失。

以上分析旨在比較當前中國的土地制度安排與資本主義市場經(jīng)濟的土地制度安排，那當前中國的土地制度安排與土地公有制下的最優(yōu)安排相比又如何呢？中國如何將土地公有制的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，以更好地促進經(jīng)濟發(fā)展和提升居民福利？大城市的高房價似乎是資本主義市場經(jīng)濟的必然，社會主義市場經(jīng)濟也如此嗎？本文將針對這些問題給出答案。

眼下，中國正面臨著另一個“經(jīng)濟增長之謎”，即中國的經(jīng)濟增速能否保證2035遠景目標和第二個百年目標的實現(xiàn)？中國未來20年能否保持5%—6%的經(jīng)濟增速，還是只有4%甚至3%的潛力？這是在當下缺乏普遍共識的一個謎，也是國外對華不友好勢力唱衰中國經(jīng)濟的一個重點。

西方主流經(jīng)濟學界用潛在GDP增速這樣一個概念來描繪一個經(jīng)濟體的長期增長趨勢，它指的是在各種資源正常地充分利用時該經(jīng)濟體所能實現(xiàn)的經(jīng)濟增長率（由經(jīng)濟規(guī)律決定的相對外生的一個變量），而短期內(nèi)該經(jīng)濟體則圍繞著這一趨勢波動。將潛在GDP增速這一概念用于分析、預測中國長期增長趨勢會面臨三大問題。第一，潛在GDP增速理論假定某個經(jīng)濟體處于平衡增長路徑（即GDP、消費、投資等宏觀變量擁有相同的長期增速）附近，這僅適用于大多數(shù)發(fā)達經(jīng)濟體，而像中國這樣的新興市場國家處于巨大的變革和轉(zhuǎn)型之中，中國宏觀經(jīng)濟的長期趨勢不符合平衡增長路徑。也就是說，中國經(jīng)濟根本就不在某個相對穩(wěn)定的增長趨勢附近波動，其結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所導致的宏觀經(jīng)濟變動比平常所謂的經(jīng)濟周期意義下的波動可能還要劇烈。第二，用于估算、預測潛在GDP增速的計量方法有很多種，其各有利弊、估算結(jié)果差異也很大，學界對于準確的估算方法缺乏廣泛共識。第三，更為重要的是，即使假定每一年中國經(jīng)濟都有一個與之對應的潛在GDP增速，這一增速也是非常內(nèi)生的、時變性很強的，而不是主流理論所認為的相對穩(wěn)定的。

因此對于中國來說，即使我們認可“潛在GDP”“潛在GDP增速”這些概念，其具體數(shù)值也不是那么“潛在”的、相對穩(wěn)定的、未來路徑幾乎不會變的。中國未來GDP的增長潛力與社會主義市場經(jīng)濟體制的改革與完善、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整、發(fā)展戰(zhàn)略及其落實、科技研發(fā)投入及其效益都密切相關(guān)。值得強調(diào)的是，社會主義市場經(jīng)濟體制的改革不單單指傳統(tǒng)意義上的市場化改革，還應考慮一系列社會主義制度因素的改革與完善及其所能釋放的巨大能量，這樣一個維度上的制度變革，是資本主義市場經(jīng)濟所不曾擁有，也不敢想象的。例如本文要討論的土地制度的改革與完善。

二、中國土地公有制的制度優(yōu)勢并沒有完全發(fā)揮出來：一個平行宇宙視角

通過構(gòu)建含有土地制度因素的定量宏觀模型并進行數(shù)值模擬，我們發(fā)現(xiàn)：雖然在過去幾十年當中，中國逐步形成的土地供給模式（工業(yè)用地低價供給、充足供給，而商業(yè)及住宅用地有限供給）對于中國工業(yè)化的推進、基礎(chǔ)設施的完善、整體經(jīng)濟的增長都發(fā)揮了重要積極作用，使得中國相比于其他發(fā)展中國家取得了更大的經(jīng)濟成就，但是這一土地供給模式并不是最優(yōu)的。如果我們能夠回到過去、采取最優(yōu)的土地供給模式，那么相比于現(xiàn)在的中國，在那樣一個平行宇宙中的中國，其經(jīng)濟增長會更好、居民福利會更高，也不會形成對“土地財政”的依賴。具體來說，我們有如下主要結(jié)論：

1、在那樣一個平行宇宙中，最優(yōu)的土地供給模式是：既低價供給、充足供給工業(yè)用地，也低價供給、充足供給商業(yè)及住宅用地，以促進GDP和居民福利的進一步提升。

在這樣的最優(yōu)土地供給模式下，相比于現(xiàn)在的中國，平行宇宙中的中國其GDP及居民福利水平將提高約20%左右，而非工業(yè)部門（服務業(yè)部門）的產(chǎn)值也會大幅提高。也就是說，與平行宇宙中的完美情形相比，現(xiàn)行土地供給模式在長期內(nèi)扭曲了中國實體經(jīng)濟，商業(yè)及住宅用地的有限供給和高地價推高了房價、房租以及商業(yè)經(jīng)營成本，抑制了居民消費能力以及相關(guān)服務業(yè)的發(fā)展，從而抑制了中國經(jīng)濟增長。

2、在那樣一個平行宇宙中，擴大商業(yè)及住宅用地供給（尤其是一二線城市的）、降低服務業(yè)部門的土地要素成本，具體來說可以從以下幾個方面促進中國經(jīng)濟更好發(fā)展：促進服務業(yè)發(fā)展、對“土地財政”形成替代、優(yōu)化投資-消費結(jié)構(gòu)并提升投資效率。

數(shù)值模擬結(jié)果顯示，在平行宇宙中的最優(yōu)土地供給模式下，相比于現(xiàn)在的中國，非工業(yè)部門（服務業(yè)部門）的產(chǎn)值將在邊際成本下降的推動下提高40%以上。另外，商業(yè)及住宅用地價格的下降并不會大幅削弱政府的財政能力，經(jīng)濟增長所帶來的稅收增加將彌補政府地租收入的下降：政府財政收入增加了13%。也就是說，經(jīng)濟增長所帶來的稅收增加在宏觀層面對“土地財政”可以形成替代，從而能夠抑制（現(xiàn)實中國所存在的）地方政府“高杠桿”傾向及相關(guān)債務風險。換句話說，從宏觀層面來看，依靠高額土地出讓金來為基礎(chǔ)設施融資的“土地財政”并非必需，擴大商業(yè)及住宅用地供給、降低相關(guān)土地要素成本雖然會大幅降低土地出讓金收入，但其會促進經(jīng)濟增長進而導致其他稅收收入增加，從而使得政府總體收入水平上漲。而地方政府債務風險與“土地財政”密切相關(guān)，在平行宇宙中地方政府債務風險將會小得多，最優(yōu)土地供給模式能夠降低地方政府對土地出讓收入的依賴，從而抑制“以地融資”所造成的地方政府“高杠桿”問題。

另外，相比于現(xiàn)在的中國，平行宇宙中的最優(yōu)土地供給模式還能夠改善總需求結(jié)構(gòu)、抑制低效投資，從而提升經(jīng)濟整體效率。大量研究指出，中國宏觀經(jīng)濟的總需求結(jié)構(gòu)在一定程度上是失衡的，投資率偏高而居民部門的消費率偏低，投資—消費結(jié)構(gòu)偏離了最優(yōu)值。我們的分析進一步支持了這一結(jié)論，數(shù)值模擬結(jié)果表明：擴大商業(yè)及住宅用地供給、降低服務業(yè)部門的土地要素成本在促進整體經(jīng)濟增長和改善居民福利的同時，居民消費的提升幅度要大于企業(yè)投資及基礎(chǔ)設施投資的提升幅度。也就是說，現(xiàn)實中國的總需求結(jié)構(gòu)的確是失衡的，而平行宇宙中的最優(yōu)土地供給模式可以改善總需求結(jié)構(gòu)，使得投資不必增加太多就可以帶動消費（進而福利）較大幅度的增長。

三、后工業(yè)時代現(xiàn)行土地供給模式對中國經(jīng)濟增長的進一步制約

隨著中國逐步進入后工業(yè)時代，服務業(yè)的重要性上升而工業(yè)部門的相對重要性下降。與此同時，中國基礎(chǔ)設施也逐步完善。這些重大變化進一步提高了中國進行土地制度完善和土地供給模式變革的緊迫性。具體來說：

1、隨著中國工業(yè)化進入尾聲和工業(yè)部門相對縮小，高企的商業(yè)及住宅用地成本對中國服務業(yè)發(fā)展、居民消費以及整體經(jīng)濟效率的抑制作用會愈發(fā)明顯。

在我們的基準模型中，工業(yè)部門和服務業(yè)部門的規(guī)模之比約為3:2，這是過去二三十年中國第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)增加值之比的平均值。在過去幾十年的工業(yè)化進程中，工業(yè)部門占比很高，非工業(yè)部門占比相對較低。隨著中國的工業(yè)化進入尾聲、非工業(yè)部門份額不斷增大，中國第二產(chǎn)業(yè)增加值占比已由1992年近65%趨勢性地下降至2023年的約38%。

數(shù)值模擬結(jié)果顯示，隨著工業(yè)部門比重不斷下降，現(xiàn)行土地政策對實體經(jīng)濟的扭曲作用會愈發(fā)明顯。當工業(yè)部門占比由基準模型中的60%下降至40%時，如果現(xiàn)行土地政策不調(diào)整，那么GDP和居民福利水平將下降約12%；當工業(yè)部門比重進一步降至30%時，GDP水平將下降25%左右。

因此，在工業(yè)部門相對規(guī)模不斷縮小、服務業(yè)部門相對規(guī)模不斷擴大的趨勢下，加快調(diào)整現(xiàn)行土地政策顯得更為必要，而調(diào)整的關(guān)鍵就是增大商業(yè)及住宅用地供給、降低服務業(yè)部門使用土地要素的成本。當工業(yè)部門相對比重降為40%時，調(diào)整土地政策使其達到最優(yōu)時GDP反而能夠增加12%左右。

2、隨著中國基礎(chǔ)設施不斷完善、基礎(chǔ)設施產(chǎn)出彈性下降，高企的商業(yè)及住宅用地成本對中國服務業(yè)發(fā)展和整體經(jīng)濟效率的抑制作用也會愈發(fā)明顯。

隨著中國的基礎(chǔ)設施日益完善，在未來一段時間基礎(chǔ)設施的產(chǎn)出彈性可能會降低。實際上，一些研究認為中國某些領(lǐng)域、某些地區(qū)的基礎(chǔ)設施投資已經(jīng)出現(xiàn)過度投資的狀況。當基礎(chǔ)設施的產(chǎn)出彈性從基準情形中的0.2降低至0.1時，在現(xiàn)行土地政策下GDP及居民福利水平將降低16%左右。而調(diào)整現(xiàn)行土地供給模式尤其是降低商業(yè)及住宅用地價格，可以有效緩解基礎(chǔ)設施產(chǎn)出彈性下滑對經(jīng)濟增長帶來的壓力；在最優(yōu)土地政策處，GDP水平將比基準情形增加7.5%。

四、完善土地公有制來促進中國經(jīng)濟進一步增長、居民福利進一步提升

本文關(guān)于中國土地制度改革及其與中國經(jīng)濟增長關(guān)系的分析，是基于長期視角的分析。但在短期內(nèi)，中國土地市場和住房市場正處于劇烈的調(diào)整中，房價（尤其是一二線城市的高房價）擠出了不少泡沫，地方財政因為“土地財政”的萎縮也出現(xiàn)了較大困難。雖然房價泡沫的存在及其擠出本身就是中國土地供給模式偏離了最優(yōu)模式的結(jié)果，正是這種偏離導致了高地價、高房價、“土地財政”依賴并推升了房價泡沫（及其不可避免的破滅），但是當我們給出關(guān)于土地制度改革的政策建議時，還是應該足夠小心。好的政策建議必須要結(jié)合當前經(jīng)濟形勢，區(qū)分短期與長期、目標與手段。具體來說，我們建議如下：

1、土地公有制是中國的制度優(yōu)勢，必須堅持不動搖，土地私有化并不可取。當前中國土地制度的完善不在于土地私有化這樣的邪路，而在于土地公有制自身的完善，以進一步發(fā)揮土地的公有屬性、更好促進全民福利提升和中國經(jīng)濟發(fā)展。

2、短期內(nèi)，中國的房地產(chǎn)市場還沒有完全走出低谷，相關(guān)政策應協(xié)同發(fā)力、促進房地產(chǎn)市場和中國經(jīng)濟企穩(wěn)，避免系統(tǒng)性金融風險的蔓延和金融危機的發(fā)生。要更加關(guān)注“房住”而不僅僅是“不炒”；要更大力度修改、完善限購政策，活躍各類型房產(chǎn)的流轉(zhuǎn)與交易，以滿足不同人群的居住及改善需求；要制定系統(tǒng)的城市更新計劃，對主城區(qū)的“老破小”住房進行系統(tǒng)化改造，以此來提升居民居住品質(zhì)。土地供給方面，短期內(nèi)可適當縮減土地供給，以穩(wěn)定房價和信心。

3、長期內(nèi)，要充分發(fā)揮土地公有制的制度優(yōu)勢，以降低商業(yè)及住宅用地成本為核心的土地供給模式調(diào)整應該成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，大城市高房價不是社會主義市場經(jīng)濟的必然。在房地產(chǎn)市場和中國宏觀經(jīng)濟走出了當前困境之后，應當調(diào)整土地供給模式、降低土地要素成本，使得房價和房租上漲速度低于經(jīng)濟增速和居民收入增速、避免房價再次過快上漲，以此來降低居住成本，促進服務業(yè)和中國經(jīng)濟更好發(fā)展。從長期來看，擴大（尤其是一二線城市的）商業(yè)及住宅用地供給、降低商業(yè)及住宅用地價格對于房地產(chǎn)長效機制的建立以及人口城市化和服務業(yè)的進一步發(fā)展都至關(guān)重要。落實“人地掛鉤”政策、在全國范圍內(nèi)而不是省市范圍內(nèi)謀劃耕地保護都是上述政策的應有之義。當然，平臺經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展等一些新情況帶來了一些新變化，如商業(yè)地產(chǎn)的需求下降，因此大城市的土地供給可更多向住宅用地傾斜、適當降低商業(yè)用地占比。

2024年2月召開的中央全面深化改革委員會第四次會議，審議通過了《關(guān)于改革土地管理制度增強對優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力的意見》，強調(diào)要增強土地要素對優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力。這一政策動向與我們的建議是吻合的。如果說中國當前的土地供給模式在過去二三十年較好促進了工業(yè)化的發(fā)展和基礎(chǔ)設施的完善，那么在接下來的二三十年，土地要素應該要更好促進居住成本的降低、服務業(yè)的發(fā)展和居民福利的提升，這與促進中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與提升人民群眾幸福感獲得感的理念是完全一致的。從長期和宏觀全局視角來看，經(jīng)濟蛋糕的做大也會帶來稅收的增加，能夠形成對“土地財政”的替代。

4、在長期內(nèi)，還要擴大土地要素向教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的供給，擴大土地要素向支持生育方面的供給，且低價供給。以此來增加教育、醫(yī)療等準公共產(chǎn)品的供給并降低其成本，并為應對中國人口危機作出積極貢獻，進而激發(fā)中國經(jīng)濟發(fā)展的更大潛能。

5、在中期內(nèi)，為了更好地向上述長期方向過渡，有必要落實一系列改革來保障過渡的平穩(wěn)性。以“土地財政”為例，“土地財政”的興起和發(fā)展有其歷史的邏輯，全面降低商業(yè)及住宅用地的價格可能會在短期內(nèi)對地方財政造成一定程度的沖擊。因此，在中期內(nèi)可以通過一些具體的財政體制改革措施來實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，比如將跨區(qū)域基礎(chǔ)設施建設、教育、基本社會保障等事權(quán)上移至中央，以逐漸實現(xiàn)中央和地方財權(quán)與事權(quán)的匹配。另外，在制定擴大住宅用地供給的具體政策之前，要完善相關(guān)制度和監(jiān)管，防范市場主體囤積土地或房產(chǎn)、抑制相關(guān)投機行為，以切實降低土地要素成本為政策制定的根本出發(fā)點。

經(jīng)濟學上的邏輯有時候與道德的邏輯、人文的邏輯是一致的。土地只有孕育了人并使得這片土地上的人生活得更幸福，才是其在公有制下的最好歸宿。

（劉凱系中國人民大學經(jīng)濟學院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）