經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 丁文婷 土地的供應(yīng)節(jié)奏、能否轉(zhuǎn)性、如何續(xù)期等，都是城市更新中各方關(guān)心的問(wèn)題。

11月1日，北京豐臺(tái)區(qū)提出“街企結(jié)對(duì)”城市更新模式，將街道和企業(yè)結(jié)合起來(lái)，以街鎮(zhèn)作為城市更新實(shí)施單元，試圖破解片區(qū)更新統(tǒng)籌難等難題。

新一輪城市更新、城中村改造背景下，土地供應(yīng)政策發(fā)生了怎樣的創(chuàng)新和改變？在土地利用方面，如何保障城市更新更好地開(kāi)展？各地都在積極探索。

作為超大城市的更新“模范生”，“上海模式”一直是各地學(xué)習(xí)、參考的對(duì)象。上海市土地交易中心副主任盧為民在2023全球城市論壇上歸納了土地供應(yīng)政策的5個(gè)創(chuàng)新路徑和方向。

在盧為民看來(lái)，中國(guó)土地屬于國(guó)有，具有很強(qiáng)的公有屬性，這也使得對(duì)土地的剛性約束和紅線較多，但在城市更新過(guò)程中，同樣進(jìn)行了許多土地政策方面的創(chuàng)新。目前，從國(guó)家層面，包括上海等各個(gè)省市都在進(jìn)行相關(guān)探索。一些創(chuàng)新在政策文件中已經(jīng)有所體現(xiàn)，在實(shí)際操作層面，一些創(chuàng)新仍在探索之中。

第一個(gè)方面是土地由“單一供應(yīng)”轉(zhuǎn)向“組合供應(yīng)”。

過(guò)去主要以單一資源的供應(yīng)為主，包括土地、礦石、水、林等資源的供應(yīng)，到了今年6月，自然資源部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》，提出要探索各門(mén)類(lèi)自然資源資產(chǎn)組合供應(yīng)，鼓勵(lì)探索采礦權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)組合供應(yīng)方式。

怎樣有利于成片開(kāi)發(fā)和保護(hù)？就是要把土地，包括部分礦產(chǎn)、水、林草等資源進(jìn)行組合，達(dá)到統(tǒng)一開(kāi)發(fā)和保護(hù)的目的。目前各地正在探索中。

對(duì)不同用途土地的混合供應(yīng)也會(huì)越來(lái)越多，包括住商、住辦混合，甚至商、住和研發(fā)用地的混合供應(yīng)。

還有一種供應(yīng)是地上、地下、地表的組合供應(yīng)，過(guò)去是分開(kāi)的，現(xiàn)在也開(kāi)始組合供應(yīng)，便于統(tǒng)一的開(kāi)發(fā)和管理。

第二個(gè)方面是從“用途管制”轉(zhuǎn)向“用途轉(zhuǎn)換”。

城市更新會(huì)涉及大量土地功能的轉(zhuǎn)換，或是存量建筑的功能轉(zhuǎn)換。轉(zhuǎn)換過(guò)程中，因?yàn)樵瓉?lái)出讓的土地有價(jià)格、年限等，現(xiàn)在要轉(zhuǎn)換，可能涉及到年限怎么確定，價(jià)格怎么補(bǔ)等一系列問(wèn)題，以及哪些地方、哪些類(lèi)型的土地可以進(jìn)行轉(zhuǎn)換，這些都要探索和解決。

第三是由“成片收儲(chǔ)”轉(zhuǎn)向“空間置換”。

目前，成片開(kāi)發(fā)或是片區(qū)統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)，大部分是由政府收集資源再進(jìn)行全面開(kāi)發(fā)?，F(xiàn)在，國(guó)家層面多個(gè)文件都提出，可以探索土地置換，特別對(duì)于邊角地、插花地等零星的低效用地，探索集體建設(shè)用地之間、國(guó)有建設(shè)用地之間，甚至是集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地之間的自由土地置換。

目前政策已經(jīng)提出，各地也在探索，希望從土地置換的角度解決一些土地的零星低效問(wèn)題，而不是全部由政府來(lái)解決。

第四個(gè)方向是由“增量供應(yīng)”轉(zhuǎn)向“存量供應(yīng)”。

城市更新涉及到大量土地轉(zhuǎn)讓?zhuān)ǚ指钷D(zhuǎn)讓。一塊土地可能由原先的業(yè)主用一部分，另一部分再進(jìn)行分割轉(zhuǎn)讓?zhuān)怯畹牟糠洲D(zhuǎn)讓、自持部分的轉(zhuǎn)讓等。

10月1日，自然資源部開(kāi)通了全國(guó)土地二級(jí)市場(chǎng)線上交易服務(wù)平臺(tái)，此舉能進(jìn)一步規(guī)范土地二級(jí)市場(chǎng)交易秩序，推動(dòng)土地的“全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”建設(shè)。這是為了解決土地供需不平衡、不匹配的問(wèn)題，很多人想找到土地，但有些地方招不到開(kāi)發(fā)商。

第五個(gè)方面是土地到期續(xù)期或者提前延期。城市更新過(guò)程中，涉及到很多建筑物的土地使用年限快到期的問(wèn)題，而隨著時(shí)間推移，在續(xù)期政策不明晰的情況下，參與城市更新的各方，如業(yè)主、資金方、運(yùn)營(yíng)方、開(kāi)發(fā)商等缺乏改造動(dòng)力。

包括上海、北京在內(nèi)的一部分省市提出，如果達(dá)到一定改造的標(biāo)準(zhǔn)和要求，土地可以續(xù)期，重新計(jì)算供地期限。

這也可以提升改造的動(dòng)力?，F(xiàn)有法律規(guī)定到期的土地才能申請(qǐng)延期，而現(xiàn)在進(jìn)行城市更新后，經(jīng)過(guò)認(rèn)定可以提前進(jìn)行土地延期，這對(duì)城市更新是利好消息。在操作方面，到底具備哪些條件才允許提前延期，相關(guān)程序和標(biāo)準(zhǔn)還在探索和研究中。

以上五個(gè)方向，國(guó)家都有相關(guān)政策規(guī)定，還有一些是國(guó)家法律政策上尚未明確，有些地方正在積極探索的。

比如從“凈供地”轉(zhuǎn)向“預(yù)供地”，包括對(duì)城中村、老舊小區(qū)的改造，如果都形成凈地再供應(yīng)可能成本很高，有些省市的政府沒(méi)錢(qián)，整備比較難，而且政府整備后再供應(yīng)，開(kāi)發(fā)商對(duì)建筑設(shè)計(jì)方案并不能做到很好地提前介入，也無(wú)法圍繞提高品質(zhì)等方面進(jìn)行思考和謀劃。

盡管自2021年初開(kāi)始的“雙集中”供地模式逐漸退出歷史舞臺(tái)，但供地信息公開(kāi)透明化原則被保留下來(lái)，2023年年初，自然資源部提出建立擬出讓地塊清單公布制度，每次公開(kāi)詳細(xì)清單對(duì)應(yīng)的擬出讓時(shí)間段原則上不少于3個(gè)月，給市場(chǎng)主體充足的時(shí)間預(yù)期預(yù)判。

這一背景下，部分城市還在探索預(yù)供地，通過(guò)預(yù)供地的方式，提前讓一些開(kāi)發(fā)商介入，達(dá)到解決地方資金不足的問(wèn)題，提高開(kāi)發(fā)品質(zhì)。

總的來(lái)說(shuō)，土地政策方面的創(chuàng)新，是城市更新中重要的支撐和保障，在實(shí)踐和探索的過(guò)程中，還有很多問(wèn)題亟待研究和解決。