馮俏彬/文

以上四個(gè)案例，從經(jīng)濟(jì)水平上看，既有發(fā)達(dá)國家，也有發(fā)展中國家；從體制上看，既有聯(lián)邦制國家，也有單一制國家，典型意義比較 突出。通過對(duì)這些國家地方地方政府化解債務(wù)危機(jī)的簡要回顧，我們似可得出以下幾條重要經(jīng)驗(yàn)。

一、  外債風(fēng)險(xiǎn)大于內(nèi)債風(fēng)險(xiǎn)

在巴西案例中，我們可以清楚地看到，如果一個(gè)國家的債務(wù)結(jié)構(gòu)是以外債為主，當(dāng)外部融資環(huán)境、國際宏觀環(huán)境發(fā)生重大變化時(shí)，債務(wù)危機(jī)甚至政治危機(jī)將接踵而至，代價(jià)十分慘重。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的債務(wù)經(jīng)歷也說明了同樣的問題。但反過來，如果一國的債務(wù)是以內(nèi)債為主（如日本），即使在某些時(shí)期、某些領(lǐng)域、某些地方政府發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，只要國家信用沒有受到嚴(yán)重破壞，則化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的空間大得多、政府的主動(dòng)性強(qiáng)得多。

二、  債務(wù)危機(jī)常常有，但原因各不相同

債務(wù)作為一種風(fēng)險(xiǎn)資金，既要用，也要防。從上述案例中，我們發(fā)現(xiàn)，不論是何種經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不論何種政治體制，均有發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性。發(fā)達(dá)國家地方政府發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因，常常是由于投資失敗或項(xiàng)目失敗，不論這種投資是產(chǎn)業(yè)投資還是其它形式的投資。相對(duì)而言，發(fā)展中國家發(fā)生債務(wù)危機(jī)的原因則復(fù)雜得多。概括起來有以下幾個(gè)方面，第一是宏觀環(huán)境惡化，這種惡化可能來自國際，也可能來自國內(nèi)；可能是經(jīng)濟(jì)原因，也可能是政治原因，不一而足。第二是制度不健全。以巴西為例，債務(wù)危機(jī)發(fā)生前存在大量的制度空白，中央地方之間責(zé)權(quán)不清、地方政府過度承諾與道德風(fēng)險(xiǎn)等，財(cái)政紀(jì)律松十分渙散。第三，在發(fā)展的早期，這些國家對(duì)于債務(wù)的認(rèn)識(shí)過于樂觀，只看到了其短期促進(jìn)增長的一面，對(duì)于債務(wù)的長期危害認(rèn)識(shí)和防范不足。

三、  化解債務(wù)危機(jī)的短期出路主要還是動(dòng)員金融資源

一旦形成地方政府形成巨大債務(wù)并進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，有兩個(gè)原因?qū)е禄馕C(jī)的主要手段將是金融。一是債務(wù)規(guī)?？赡苓^于巨大，即使中央財(cái)政也無能為力。二是各類金融機(jī)構(gòu)本身就是債權(quán)人。在這種情況下，只能是借助中央銀行的信用，大量運(yùn)用金融資源化債。具體形式多種多樣，如債務(wù)延期、展期、減息、重組甚至設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行注資等。當(dāng)然，如果地方政府債務(wù)規(guī)模在中央財(cái)政可承擔(dān)范圍內(nèi)，且有合理的理由，中央財(cái)政也盡其所能通過各類方式進(jìn)行援助，但同時(shí)附加嚴(yán)格條件。

四、  地方政府要為自己的錯(cuò)誤付出代價(jià)

從以上案例來看，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，都有針對(duì)地方債務(wù)不當(dāng)行為的責(zé)任追究機(jī)制。比如，在美國橙縣的案例中，相關(guān)官員失去公職、被判處一年徒刑并處罰金，地方政府隨后也宣告破產(chǎn)。在日本夕張的案例中，地方政府被迫實(shí)施財(cái)政重組，不僅失去了財(cái)政自主權(quán)，而且當(dāng)?shù)厝耸陆?jīng)費(fèi)、公共服務(wù)水平均大幅度下降、以及向當(dāng)?shù)鼐用裨黾佣愂盏?。簡言之，針?duì)債務(wù)問題，各國都有自己的問責(zé)機(jī)制，不論是司法責(zé)任、還是行政責(zé)任，但類似的機(jī)制一定都有。

在地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)短期得到控制或化解之后，各國政府通常痛定思痛，大力加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，防止下一次危機(jī)發(fā)生。這當(dāng)中，富有啟示的主要有以下幾條：

五、  地方政府存在合理的融資需求

從以上幾個(gè)案例看，不論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，地方政府都有融資的合理需求。無論是促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或發(fā)展經(jīng)濟(jì)，或者更好滿足當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)于公共服務(wù)的需要等，甚至也還有地方政府因?yàn)槎愂帐杖搿扒帱S不接”而導(dǎo)致的短期融資需要。對(duì)此，不能一味制止，而要通過規(guī)范的制度安排予以滿足。

六、  公開發(fā)行債券是地方政府融資的主要渠道

如同企業(yè)一樣，地方政府融資也有兩種方式，一是向銀行貸款的間接融資方式，另一種是發(fā)行債券的直接融資方式。從實(shí)踐上看，由于政府的特殊性，向銀行貸款的間接融資方式歷來被各國所嚴(yán)格限制（如果不是徹底禁絕的話。原因非常清楚，如果向銀行貸款的是中央政府，那么就會(huì)引發(fā)“財(cái)政赤字的貨幣化——中央銀行貨幣超發(fā)——嚴(yán)重通貨膨脹”的惡果。我國歷史上有過這種不愉快的經(jīng)歷與教訓(xùn)。如果是地方政府向銀行貸款，由于地方政府?dāng)?shù)量眾多，發(fā)生債務(wù)危機(jī)或金融危機(jī)的可能性更大，此時(shí)中央政府如果出手相救（多數(shù)情況下不得不救，盡管各國救助形式與法律責(zé)任不同），勢(shì)必引發(fā)地方政府嚴(yán)重道德風(fēng)險(xiǎn)，造成財(cái)政紀(jì)律廢馳，中央政府的治理將陷于非常糟糕的境地。正是看到這一點(diǎn)。針對(duì)地方政府存在的合理的融資需求，多數(shù)國家的主要解決辦法都是允許地方政府在資本市場(chǎng)上公開發(fā)行債券，這是目前滿足地方政府合理融資需求的絕對(duì)主流方式。當(dāng)然，不排除一些國家的地方政府也可以向銀行貸款，但通常要在地方政府與銀行之間進(jìn)行某種物理性隔離，比如設(shè)立特殊的融資機(jī)構(gòu)，且這種機(jī)構(gòu)通常會(huì)被視為特殊政府機(jī)構(gòu)，其融資行為、資金使用等要納入預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格管理。

七、  健康的、活躍的債券市場(chǎng)有利于分散政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府發(fā)行的債券，最好有多元化的主體認(rèn)購，特別是那些長期性的戰(zhàn)略投資者或集合型投資者。坦率地講，銀行并不是十分理想的地方政府債券認(rèn)購主體，除非是其用于長期投資的特定資金。理想的情況下，債券市場(chǎng)還應(yīng)向國際投資者開放，以求最大限度、最大范圍地分散風(fēng)險(xiǎn)。作為一個(gè)市場(chǎng)，還要有針對(duì)地方政府的信用評(píng)級(jí)機(jī)制、有規(guī)范的信息披露機(jī)制等，這是債券市場(chǎng)的題應(yīng)有之義。

八、  地方政府要有健全的債務(wù)人格

完整的債務(wù)要素包括主體、客體和標(biāo)的。從地方政府的角度講，如果要在公開市場(chǎng)發(fā)債，就要有健全的債務(wù)人格，不僅要遵守市場(chǎng)的基本規(guī)則，而且要能對(duì)自己的債務(wù)行為負(fù)責(zé)。這些要求直接指向?qū)?yīng)的基礎(chǔ)制度建設(shè)，如地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表、綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算信息公開等。簡言之，地方政府作為債務(wù)主體，要向市場(chǎng)提供必要的信息，要對(duì)自己的債務(wù)行為負(fù)責(zé)。

簡要地總結(jié)。沒有人喜歡債務(wù)危機(jī)，但一旦地方政府發(fā)生債務(wù)危機(jī)，那么就不要浪費(fèi)危機(jī)帶來的、難得的制度建設(shè)機(jī)會(huì)。所謂“亡羊補(bǔ)牢，未為晚矣”；過去已矣，來者可追。