馮俏彬/文

2023年，百年有之大變局仍將處于加速演變之中。綜合各方面的情況看，2023年國際環(huán)境將仍然具有極大的不確定性，國內(nèi)經(jīng)濟復(fù)蘇之路難以一帆風(fēng)順。中央經(jīng)濟工作會議指出，2023年要突出做好穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價工作，有效防范化解重大風(fēng)險，推動經(jīng)濟運行整體好轉(zhuǎn)。財政作為國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，2023年積極財政政策要加力提效，適度加大財政擴張力度。

一、2023年國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢研判

2023年，百年有之大變局仍將處于加速演變之中。綜合各方面的情況看，2023年國內(nèi)外環(huán)境將仍然動蕩不安、仍然復(fù)雜嚴峻、仍然具有極大的不確定性。從地緣政治層面上看，俄烏沖突目前尚看不到結(jié)束的跡象，對國際政治經(jīng)濟格局的影響有待進一步展開。美國拜登政府明確將我定義為“唯一兼具重塑國際秩序之意圖以及支持其實現(xiàn)意圖之日益強勁的經(jīng)濟、外交、軍事和技術(shù)力量的競爭者”，大國競爭加劇，中美關(guān)系還將經(jīng)歷艱難曲折。從經(jīng)濟層面上看，歐美國家應(yīng)對疫情的大規(guī)模財政刺激政策后遺癥所導(dǎo)致的通脹達近40年以來的歷史高點。為了應(yīng)對這一“史詩級”通脹，各國央行持續(xù)激進加息，但政策產(chǎn)生效果有待時日。目前歐美通脹雖然有所回落（美國的通脹已從接近10%的最高點下降到到2022年底的7%以下，但歐洲通脹仍然高企，目前仍接近10%），但距離美聯(lián)儲將通脹拉回到2%的預(yù)期目標還有非常大的差距。展望2023，歐美加息的節(jié)奏可能有所放緩，但大方向不會改變。歷史地看，美聯(lián)儲每一次加息都會引起國際金融市場振蕩。目前美聯(lián)儲加息的政策效應(yīng)已開始外溢，美元升值回流、一些大企業(yè)開始向美遷移、新興國家和較不發(fā)達國家的債務(wù)壓力凸顯，局部風(fēng)險點開始顯現(xiàn)，一些國家在經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定方面的壓力有所上升。

面對這樣的形勢，一些國際組織不斷下調(diào)對2023年全球經(jīng)濟增長的預(yù)測。世界銀行將2023年全球經(jīng)濟增長預(yù)期從3%下調(diào)至1.7%，并認為“經(jīng)濟正危險地逼近衰退”、“任何新的不利因素——例如高于預(yù)期的通脹、為遏制通脹而突然加息、新冠疫情卷土重來或地緣政治局勢緊張升級——都可能把全球經(jīng)濟推入衰退”。國際貨幣基金組織預(yù)計2023年全球經(jīng)濟增速為2.7%，較上期預(yù)測值下調(diào)0.2個百分點。OECD將2023年全球經(jīng)濟預(yù)估將從2.8%下調(diào)至2.2%。從國內(nèi)的情況看，2023年我國經(jīng)濟仍然面臨供給沖擊、需求減弱、預(yù)期轉(zhuǎn)弱的“三重壓力”。從預(yù)期上看，由于多種因素的復(fù)雜影響，企業(yè)、居民的預(yù)期雙雙轉(zhuǎn)弱。從供給側(cè)的情況看，受三年疫情的影響，大量中小企業(yè)關(guān)門歇業(yè)、全社會失業(yè)率有所上升，部分民營企業(yè)收縮投資或持幣等待，供給側(cè)活力有限。從需求側(cè)看，投資需求中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、制造業(yè)投資有望保持良好增長，但房地產(chǎn)業(yè)已進入行業(yè)發(fā)展的歷史變化期，供需雙雙下行，很難再回到過去的盛景。進出口方面，經(jīng)過疫情以來出人意料的兩位數(shù)增長后，2022年9月份起已開始持續(xù)回落，考慮到歐美國家加息的政策取向，明年外需大概率將回落到疫情發(fā)生以前的水平，對我國經(jīng)濟的支撐作用大幅度下滑。

當(dāng)然，也要看到2023年我國經(jīng)濟運行中存在諸多積極向上的因素。一是疫情對中國經(jīng)濟的影響將顯著減少甚至不排除消失，這將促進中國經(jīng)濟快速回歸正常化，可謂是最大的利好。近期的觀察發(fā)現(xiàn)，隨著我國疫情防控措施的優(yōu)化以及感染人群的快速增加，居民消費需求正在快速回彈。二是我國經(jīng)濟運行的底線牢固可靠。近年來，我國始終抓緊抓牢糧食、能源等初級產(chǎn)品的保供保產(chǎn)和自給自足，為在復(fù)雜動蕩的國際環(huán)境中我國經(jīng)濟正常運行增加了一道“安全門”，從根基上保證了國內(nèi)經(jīng)濟社會運行的基本穩(wěn)定。三是我國完整產(chǎn)業(yè)體系的優(yōu)勢突出。疫情以來，我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加快了數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級的步伐，成效明顯。面對全球氣候變化，我國在光伏、電動汽車、數(shù)字經(jīng)濟方面已具備引領(lǐng)性的優(yōu)勢。四是我國正加快全國統(tǒng)一大市場的和高標準市場體系的建設(shè)，這將有利于更好地將發(fā)展基點建立在自身力量的基礎(chǔ)之上，在動蕩不安的國際環(huán)境中努力保持自身的發(fā)展節(jié)奏。

二、2023年經(jīng)濟工作的中心任務(wù)是推動經(jīng)濟運行整體好轉(zhuǎn)

中央經(jīng)濟工作會議指出，2023年經(jīng)濟工作的中心任務(wù)是推動我國經(jīng)濟運行實現(xiàn)整體好轉(zhuǎn)，為此提出了“九個堅持”、“六個更好統(tǒng)籌”以及“五大重點任務(wù)”。其中特別指出，要努力實現(xiàn)經(jīng)濟質(zhì)的有效提升和量的合理增長，堅持以質(zhì)取勝，以量變的積累實現(xiàn)質(zhì)變。對此如何理解？

黨的20大確立了到2035年把我國基本建設(shè)成為中等待發(fā)達國家的目標。一般認為，中等發(fā)達國家的人均GDP大約是3萬美元左右。2021年，我國人均GDP達到1.25萬美元，已非常接近高收入國家的門檻，但距離中等發(fā)達國家則相距甚遠。這意味著在未來的10年，我國還要努力實現(xiàn)人均GDP再翻一番的目標，為此我國GDP在未來10年間要保持5%左右的增速。

疫情發(fā)生以來，我國經(jīng)濟趨勢隨疫情起落而變化，上下振蕩非常明顯。疫情發(fā)生的前一年即2019年我國GDP增速為6.1%；2020年為2.3%，創(chuàng)改革開放以來的最低；2021年經(jīng)濟快速恢復(fù)，達到8.1%；但2022年不升反降，目前各方面預(yù)計僅能達到3-3.5%。一般認為，這一增速過低，不僅不符合我國經(jīng)濟基本面的情況，而且長時間的低速甚至“怠速”增長蘊藏著巨大風(fēng)險，對我國經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安全、大國競爭等多方面的大局不利。因此，要盡快推動我國經(jīng)濟運行重新回到潛在增速附近，重新回歸正常軌道。因此，2023年要全面深化改革開放，大力提振市場信心，把實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機結(jié)合起來，突出做好穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價工作，有效防范化解重大風(fēng)險，推動經(jīng)濟運行整體好轉(zhuǎn)，實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開好局起好步。

三、2023年積極財政政策的“三加力”、“五提效”

中央經(jīng)濟工作會議要求，2023年積極的財政政策要加力提效。相對于2022年“積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續(xù)”的表述，2023年的政策意圖更加側(cè)重于穩(wěn)增長。根據(jù)財政部領(lǐng)導(dǎo)近期在媒體上的發(fā)言，可簡要地把2023年積極財政政策概括為“三加力”、“五提效”。

“三加力”是指：一是統(tǒng)籌財政收入、財政赤字、專項債券、調(diào)度資金等，保持適度支出強度，加強國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障，持續(xù)推動財力下沉。二是合理安排赤字率和地方政府專項債券規(guī)模，適量擴大專項債券資金投向領(lǐng)域和用做資本金范圍，今明兩年持續(xù)形成實物工作量和投資拉動力，確保政府投資力度不減。三是持續(xù)增加中央對地方轉(zhuǎn)移支付，做好困難群眾失業(yè)人員動態(tài)建設(shè)和救助幫扶，兜牢兜實基層三保底線，為經(jīng)濟運行營造良好的基礎(chǔ)環(huán)境。

“五提效”是指：一是完善減稅退稅降費政策，增強精準性和針對性。二是進一步優(yōu)化財政支出機構(gòu)，加大科技攻關(guān)、生態(tài)環(huán)保、基本民生、區(qū)域協(xié)調(diào)等重點領(lǐng)域投入，支持補短板、強弱項、固底板、揚優(yōu)勢，更直接、更有效地發(fā)揮積極財政政策作用。三是更好發(fā)揮財政資金引導(dǎo)與撬動作用，有效帶動擴大全社會投資和促進消費。四是完善財政資金直達機制，深化預(yù)算績效管理，提高財政資金使用效益和財政政策效能。五是持續(xù)創(chuàng)新和完善財政宏觀調(diào)控，注重加強與就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、科技、社會政策協(xié)調(diào)配合，形成高質(zhì)量發(fā)展合力。

可以清楚地看出，2023年積極財政政策將把穩(wěn)增長放在第一位，通過統(tǒng)籌財政收入、赤字、專項債等政策工具，努力開拓財政可支配資金來源，擴大財政支出規(guī)模，有效支持高質(zhì)量發(fā)展，向社會傳達國家財政積極作為、全力促進經(jīng)濟運行整體好轉(zhuǎn)的明確信號與堅定信心。與此同時，要加大中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，推動財力下沉，做好基層“三保”工作，保持財政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險可控。

四、對2023年積極財政政策的延伸思考

筆者認為，在加大財政支出強度、有力支撐經(jīng)濟增長大局的同時，2023年積極財政政策還應(yīng)努力做好自身的工作，以深化改革，加強管理為主要抓手，突出調(diào)整結(jié)構(gòu)、防范風(fēng)險、穩(wěn)固基層三條主線，統(tǒng)籌好發(fā)展與安全，向結(jié)構(gòu)調(diào)整要空間，向深化改革要效益，夯實國家財政基礎(chǔ)。

（一） 將新形勢下財政結(jié)構(gòu)優(yōu)化始終置于工作中心

  結(jié)構(gòu)優(yōu)化是財政工作的永恒主題。面對三年大疫所形成的疤痕效應(yīng)以及當(dāng)前和今后一個時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的新情況新問題，傳統(tǒng)意義上財政結(jié)構(gòu)優(yōu)化的內(nèi)涵與外延都在發(fā)生巨大變化，對此要深入理解、認真體會并將其落實到具體的財政工作之中。

一是要優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。2021年，我國政府債務(wù)余額與GDP之比（負債率）為47%，低于60%的國際警戒線，債務(wù)風(fēng)險總體可控。但是我國債務(wù)結(jié)構(gòu)上存在所謂“四少四多”的突出問題，即中央債務(wù)相對較少，地方政府債務(wù)比較多，一般債務(wù)比較少，專項債比較多，顯性債務(wù)比較少，隱性債務(wù)比較多?？紤]到未來我國債務(wù)規(guī)模有可能進一步擴大，且地方政府承受債務(wù)的能力不足，有必要對債務(wù)結(jié)構(gòu)進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定支撐債務(wù)規(guī)模的擴大。調(diào)整的方向大體是：適當(dāng)增加一般債，縮減專項債；適當(dāng)增加中央債，縮減地方債；嚴格控制隱性債務(wù)。

二是要優(yōu)化財政投資結(jié)構(gòu)。中國經(jīng)濟進入新發(fā)展階段以后，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投資空間已大大縮小，以數(shù)字經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟為主線的新基建投資在發(fā)揮政府作用的同時，更需要為社會投資、民間投資留出空間。財政投資要充分認識和適應(yīng)這一經(jīng)濟增長動力結(jié)構(gòu)的底層邏輯變化，堅持基礎(chǔ)性、公共性的財政投資本色，用好財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，大力帶動民間投資和社會資本，更好發(fā)揮財政投資對于經(jīng)濟增長的促進作用。

三是要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。在加大財政支出力度的同時，要優(yōu)化保障“國之大者”的資金需要，確保重大決策部署落地見效。加大對教育、科技、就業(yè)和社會保障、衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保等重點領(lǐng)域的保障力度。對中小微企業(yè)、個體工商戶、制造業(yè)、風(fēng)險化解等的支持力度，研究出臺財政支持擴大內(nèi)需和促進消費的新型政策工具。

四是要優(yōu)化政府收入結(jié)構(gòu)。主線是加大統(tǒng)籌財政資源的力度與范圍，重點是強化“四本預(yù)算”的統(tǒng)籌連接，合理確定國有資本收益上交比例。進一步做好增量與存量資源統(tǒng)籌、財政撥款和非財政撥款的統(tǒng)籌。積極探索部分公益基礎(chǔ)設(shè)施證券化試點，為土地財政結(jié)束之后地方政府尋求新財源開辟道路。

五是要優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)。進一步深化稅收改革，提高與經(jīng)濟社會的適配度。要做好做對全社會激勵機制，優(yōu)化個人所得稅制，保持對“勤勞所得”的長期激勵。加強高收入人群的稅收征管，平等對資本利得與工薪收入。建立健全與數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)的稅收制度，研究支持雙碳發(fā)展的稅收政策，持續(xù)優(yōu)化對受疫情影響的中小微企業(yè)和個體工商戶的稅收優(yōu)惠。

（二）地方政府專項債既要加力、更要提效

為了推動經(jīng)濟運行整體好轉(zhuǎn)，2023年地方政府專項債規(guī)模可能進一步擴大。從2022年的情況看，專項債在發(fā)揮拉投資、促增長、穩(wěn)大盤方面發(fā)揮了積極作用，但同時也顯露出很多問題，需要適時調(diào)整。

一是專項債要努力堅守 “初心”。專項債之所以叫專項債，是為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券，本質(zhì)上不應(yīng)支持基礎(chǔ)性、公益性、社會性效應(yīng)比較高但幾乎沒有經(jīng)濟效應(yīng)的項目。這些項目的資金需要應(yīng)考慮以別的方式支持，專項債務(wù)必不忘來路、切實堅守自己的“初心”。

二是加快專項債資金的使用進度，盡早形成實物工作量。2022年，專項債資金的使用進度不盡如人意，“錢等項目”的情況大量存在。從根源上看，制約專項債資金使用進度的主要原因是項目準備不足、以及普遍存在的“重資金爭取，輕項目推進”傾向。對此，要進一步做好項目設(shè)計與前期準備工作。針對一些地方項目設(shè)計能力不足的問題，可考慮將中央一級的研究力量下沉，輔導(dǎo)地方做好項目設(shè)計工作。要加快審批進度，科學(xué)合理解決好用地、用能、用水、用海等重難點問題。要“資金跟著項目走”，不能讓“錢等項目”，有關(guān)部門要進一步加強對專項債券項目建設(shè)的調(diào)度和指導(dǎo)督促，推動各地方加快資金使用進度。

三是多措并舉，解決好專項債項目的資本金和融資問題。隨著土地出讓金對于地方建設(shè)支撐作用的下降，有必要開辟新的地方政府項目建設(shè)資本金的來源。一是要將25%的專項債資金可用于資本金的政策用足用好，如果使用范圍實在不能擴大，就要考慮提前上一些能符合條件的項目。二是用好用足政策性開發(fā)性金融工具。三是增加預(yù)算內(nèi)投資，放大項目資本金來源。四是考慮增發(fā)地方政府一般債，轉(zhuǎn)用于項目資本金。

四是加快建立專項債與一般公共預(yù)算之間的“防火墻”。隨著近年來財政收支運行一再收緊，地方財政管理中已出現(xiàn)兩種傾向，一是將專項債資金變相用于支付一些本應(yīng)由一般公共預(yù)算保障的項目，二是反過來用一般公共預(yù)算收入填補專項債漏洞。這兩種資金用途不同、性質(zhì)不同、管理方式不同，相互之間的混用將極大地破壞財經(jīng)紀律，尤其是第二種情況將加劇地方財政風(fēng)險，造成地方政府“三?！狈α?，甚至釀成影響社會穩(wěn)定的惡性事件。要加快出臺防止兩種資金混用的管理制度，通過技術(shù)手段加強監(jiān)控，審計部門也可提前介入，堅決預(yù)防此類狀況的發(fā)生。

（三）省級政府在做好基層“三?！惫ぷ饕l(fā)揮更大作用

基層“三?！标P(guān)系基層政府有效履職和人民群眾切身利益，是促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)，是保持社會穩(wěn)定的“壓艙石”，歷來是財政工作的重點內(nèi)容。2023年除了中央加大轉(zhuǎn)移支付之外，省級政府 也要在做好基層“三?！惫ぷ髦邪l(fā)揮更大作用。

一是統(tǒng)籌財政資源，進一步推動財力下沉。三年大疫之后，一些地方政府的財政能力有所損傷。為此，要進一步加大中央轉(zhuǎn)移支付，支持基層政府做好“三?！惫ぷ?。要明確省級政府的轄區(qū)責(zé)任，強化省一級政府對本地區(qū)“三保”的責(zé)任?？山Y(jié)合新一輪省以下財政體制改革，合理劃分省以下各級政府之間的事權(quán)、財權(quán)和支出責(zé)任，進一步優(yōu)化省內(nèi)橫向、縱向財力分配格局，積極下沉財力，推動財力向困難地區(qū)和基層傾斜，支持做好基層“三?！惫ぷ鳌?/p>

保持地方“三?！敝С龅撵`活性。除了國家統(tǒng)一的標準大多數(shù)的“三?！敝С鲞€有相應(yīng)的地方標準。在國家標準之外，各省對于列入本地區(qū)“三保”保障清單中的項目，要加強標準和范圍等方面的審查，防止不切實際的承諾和寅吃卯糧的透支。各省對地方三保部門應(yīng)設(shè)置前提——如經(jīng)濟增速、財力水平等——或明確期限，適當(dāng)增加一些后期調(diào)整的靈活性，避免標準固化。

用好財政資金直達機制。財政資金直達機制是近年來卓有成效的管理創(chuàng)新，要將其融入推進預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的建設(shè)工程之中。各省可以此為抓手，建立和完善“三保”資金管理的長效機制。可將“三保”的相關(guān)制度和規(guī)則嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)之中，硬化預(yù)算編制、執(zhí)行、評價的各個環(huán)節(jié)，借助現(xiàn)代技術(shù)手段提升“三保”管理的質(zhì)量與效益。將符合條件的省級財政資金納入直達范圍，更好地發(fā)揮常態(tài)化財政資金直達機制的作用。

加強對基層“三保”工作的分類指導(dǎo)、分類管理。我國地域廣大，南方北方、東中西部情況不一，即使在一個省的范圍內(nèi)，也多有經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)之分。各省要加強對基層“三?！惫ぷ鞯姆诸愔笇?dǎo)、分類管理，可根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展程度、財力狀況等，對各地履行“三保”工作情況進行分類，就不同類別地區(qū)用于“三?！北Ｕ系呢斄Ρ稊?shù)、庫款倍數(shù)等指標下達指導(dǎo)性標準，并納入檢查考核的范疇。要進一步優(yōu)化國庫管理，擴大資金調(diào)度范圍，提高資金調(diào)度能力，為做好基層 “三?！惫ぷ鞅ｑ{護航。

及時有力處置基層“三保”風(fēng)險。面對經(jīng)濟下行、風(fēng)險隱患增多的實際情況，各級政府要進一步提高風(fēng)險意識。要加強對本地區(qū)財政狀況、特別是流動性資金的經(jīng)常性評估，努力保持財政健康。要結(jié)合收入、債務(wù)、支出情況，加強對本地區(qū)“三保”風(fēng)險點位的研判，對可能出現(xiàn)的“三?！憋L(fēng)險早發(fā)現(xiàn)、早處置。要進一步建立健全“三?！睉?yīng)急機制，對出現(xiàn)“三?！敝Ц独щy的地區(qū)及時實施救助或財政整理，防止釀成影響社會穩(wěn)定的惡性事件。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長）