經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 北京報(bào)道 近期，全國(guó)多地清理規(guī)范部分編外人員，引發(fā)廣泛關(guān)注。

3月20日，哈爾濱市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室在微信公眾號(hào)發(fā)布消息稱，為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用人管理，經(jīng)市委編委領(lǐng)導(dǎo)同意，按照《哈爾濱市級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用人清理規(guī)范工作方案》，從3月初起，集中力量和時(shí)間開(kāi)展市級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用人清理規(guī)范工作。

此外，內(nèi)蒙古、云南、廣東、湖北等省份的部分地區(qū)也出臺(tái)或進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)規(guī)范編外人員管理制度。

除已經(jīng)披露清理規(guī)范政策的地區(qū)外，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)在采訪中發(fā)現(xiàn)還有一些地方正在進(jìn)行摸底和調(diào)研編外人員情況的行動(dòng)。

4月3日，華東某縣區(qū)正在調(diào)研涉編外人員規(guī)范清理工作。該地區(qū)政府人士稱，此次精簡(jiǎn)的編外人員主要涉及城管、教育、醫(yī)護(hù)等行業(yè)。對(duì)于這項(xiàng)工作，該人士也表示“難度比較大”。“現(xiàn)在到縣區(qū)這一層面，臨時(shí)工也當(dāng)正式工用，一個(gè)蘿卜一個(gè)坑，甚至可能一個(gè)臨時(shí)工比一個(gè)正式工的工作量還要大，辦公室里的周轉(zhuǎn)還需要這個(gè)人，哪有領(lǐng)導(dǎo)干部親自去做業(yè)務(wù)。”

編外人員即機(jī)關(guān)、事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定的編制外自行聘用的工作人員。清編并非2023年才有的現(xiàn)象，此前多地也曾陸續(xù)開(kāi)展過(guò)清編工作，但2023年一季度的清編工作引發(fā)的關(guān)注度更高。

一位要求匿名的專家告訴記者，編外人員在體制內(nèi)是一個(gè)由來(lái)已久的長(zhǎng)期問(wèn)題，清理編外人員與地方財(cái)政困難有一定關(guān)系，在財(cái)政遇到困難的時(shí)候，減人或者降薪都是方案之一。

但清編絕非易事。

“對(duì)一個(gè)部門來(lái)說(shuō)，少給幾百萬(wàn)元的財(cái)政資金，部門負(fù)責(zé)人不會(huì)過(guò)來(lái)找財(cái)政部門要錢。但是，少一個(gè)崗位，部門的一把手往往都會(huì)找過(guò)來(lái)問(wèn)詢。”一位北方某市財(cái)政部門負(fù)責(zé)人說(shuō)。該財(cái)政人士此前從事過(guò)編外人員項(xiàng)目的評(píng)估。

上述財(cái)政部門負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，幾年前，其所在地區(qū)曾清退過(guò)一次編外人員，這次雖未再清理，但也已經(jīng)暫停新招編外人員。

“由事而起，養(yǎng)人而終，這是一個(gè)輪回，因?yàn)槭虑檎腥?，事情結(jié)束了，人也就留下了。”一位地方政府人士說(shuō)。他同時(shí)也表示，規(guī)范清理編外人員有利于降低當(dāng)前地方財(cái)政壓力，提高政府治理效能。

風(fēng)起

3月20日，哈爾濱市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室在微信公眾號(hào)發(fā)布消息稱：從3月初起，集中力量和時(shí)間開(kāi)展市級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用人清理規(guī)范工作。

對(duì)于此次整治涉及范圍，哈爾濱編制委員會(huì)稱，專項(xiàng)整治行動(dòng)的實(shí)施對(duì)象為市級(jí)機(jī)關(guān)、市屬事業(yè)單位（以下簡(jiǎn)稱“用人單位”）現(xiàn)有雇員、行業(yè)專職人員、工勤人員和單位自聘人員（統(tǒng)稱“編外用人”）。

哈爾濱專項(xiàng)整治行動(dòng)工作主要任務(wù)共八項(xiàng)，分別是：清查行業(yè)文件；精準(zhǔn)摸清底數(shù)；精簡(jiǎn)編外用人員額；清理規(guī)范用人行為；暢通人員出口；推行社會(huì)化服務(wù)；規(guī)范合同管理；核查保障經(jīng)費(fèi)。精簡(jiǎn)編外用人員額只是其中一項(xiàng)。

對(duì)于在精簡(jiǎn)編外用人員額部分，哈爾濱編制委員會(huì)明確：編外用工崗位原則上限于機(jī)關(guān)事業(yè)單位輔助性、技術(shù)性、服務(wù)性工作崗位，根據(jù)工作難易程度將編外用人進(jìn)一步細(xì)分為五種類別，即執(zhí)法輔助類、普通（公益）輔助類、窗口服務(wù)類、技術(shù)技能類、后勤服務(wù)類（條件不允許外包的），用工主體必須根據(jù)這五種分類明確用工崗位。

據(jù)哈爾濱編制委員會(huì)稱，此次，哈爾濱編外用人清理規(guī)范工作從3月開(kāi)始到6月底結(jié)束。

在此之前，多地政府都已公布過(guò)清理編外人員。今年1月11日，臨湘市召開(kāi)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員清理、規(guī)范工作動(dòng)員會(huì)議。該會(huì)議解讀了《臨湘市機(jī)關(guān)事業(yè)單位清理規(guī)范編外聘用人員實(shí)施方案》，提出加大編外人員清理力度，加強(qiáng)規(guī)范管理。

除已經(jīng)披露清理規(guī)范政策的地區(qū)外，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)在采訪中發(fā)現(xiàn)還有一些地方正在進(jìn)行摸底和調(diào)研編外人員情況的行動(dòng)。

此外，一些地區(qū)也在部分系統(tǒng)內(nèi)開(kāi)展了清理規(guī)范編外人員的工作。4月6日，一位南方的垂管單位人士告訴記者，2023年，其所在的系統(tǒng)內(nèi)也在清理編外人員，現(xiàn)在單位內(nèi)部基本只出不進(jìn)。據(jù)了解，該單位目前在編員工約60人，編外人員20人左右，其中四分之一為業(yè)務(wù)口人員。

來(lái)由

上述北方某市財(cái)政部門負(fù)責(zé)人告訴記者，對(duì)編外人員的使用需要建規(guī)立檔，其所在的地區(qū)此前由財(cái)政和人社部門制定過(guò)一個(gè)編外人員管理辦法，但后續(xù)這個(gè)管理辦法暫停了，原因在于管理辦法允許各個(gè)部門做主招聘編外人員，造成了編外人員的迅速增加。

對(duì)于部分地方政府而言，招聘編外人員是沒(méi)有辦法的辦法。

一位匿名的專家告訴記者，編外人員是一個(gè)長(zhǎng)期問(wèn)題，清理編外人員，跟地方財(cái)政困難有一定關(guān)系，在財(cái)政遇到困難的時(shí)候，減人或者降薪都是方案之一。

該專家分析，編外人員形成有多種原因，首先是地方政府在屬地責(zé)任下事權(quán)越來(lái)越多。在政府職能上，事權(quán)是易增難減，人員上也就形成了易增難減；另外一個(gè)原因主要與各地經(jīng)濟(jì)文化相關(guān)，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)“吃財(cái)政飯”的崗位非常熱衷，當(dāng)?shù)卣矝](méi)有很好控制人員數(shù)量。

一位地方政府人士表示，編制數(shù)量有限，不能隨意招人，又要面對(duì)有編制不干活的人，只能采用“借調(diào)或者招聘合同工”的辦法。

機(jī)關(guān)單位辭退員工受限制，對(duì)于這部分“占著編制，不干活”的人，只能采取折中的辦法，即雇用“編外合同工”。

但是，“活多人少”也導(dǎo)致編外人員迅速增加。上述華東某縣區(qū)正在調(diào)研編外人員問(wèn)題的政府人員發(fā)現(xiàn)，其所在縣區(qū)的一些地方編外人員數(shù)量眾多，如該地衛(wèi)生系統(tǒng)，編制內(nèi)員工數(shù)量近三千余人，編外近千人，編外人員數(shù)量占總?cè)藬?shù)接近三分之一。

清理歷史

需要厘清的是，對(duì)編外人員的清理和規(guī)范并非從2023年開(kāi)始，此前有多地已開(kāi)始了對(duì)編外人員的清理和規(guī)范。

2013年，紹興市印發(fā)《紹興市市級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工清理規(guī)范工作實(shí)施方案》的通知，提出以2013年3月底摸底調(diào)查時(shí)單位上報(bào)的編外用工人數(shù)為依據(jù)，只減不增，并通過(guò)今明兩年的集中清理，使現(xiàn)有編外用工總數(shù)減少10%以上，其中今年減少5%以上。對(duì)于確因工作需要保留的，應(yīng)重新進(jìn)行申報(bào)核準(zhǔn)，實(shí)行規(guī)范管理。

2017年，道縣出臺(tái)印發(fā)《關(guān)于全縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外聘用人員專項(xiàng)清理整治工作實(shí)施方案》的通知，提出按照“邊清查邊糾正邊整改”的要求，全縣各部門在全面摸清底數(shù)，掌握情況的基礎(chǔ)上，開(kāi)展自查自糾，對(duì)所有編外聘用人員一律給予清理清退，并按相關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定妥善處理相關(guān)問(wèn)題。

一位中部某市的政府人士就告訴記者，該地區(qū)在十年前進(jìn)行過(guò)對(duì)編外人員的清理規(guī)范行動(dòng)。這些年一直嚴(yán)控編外人員的數(shù)量，現(xiàn)在如果機(jī)構(gòu)想動(dòng)用財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障，增加編外人員，需要人事、編辦、財(cái)政等部門聯(lián)合審批。

十年前當(dāng)?shù)貫楹螘?huì)開(kāi)展編外人員的清理規(guī)范？

上述中部某地級(jí)市政府人士稱，因?yàn)楫?dāng)時(shí)各個(gè)部門有自主招聘編外人員的權(quán)力，招到人后，再找財(cái)政要錢，直到后來(lái)政府出臺(tái)了管理辦法，聯(lián)合審批，要求“有出才有進(jìn)”之后才控制住，“吃財(cái)政這碗飯，要是沒(méi)有約束的話，人員數(shù)量增長(zhǎng)肯定特別快，很容易就出現(xiàn)吃‘空餉’的問(wèn)題。”

難點(diǎn)

清理編外人員工作并不如外界想象的容易。

上述北方某市財(cái)政部門負(fù)責(zé)人告訴記者，存在編外人員最多的崗位是教師、輔警、城管、醫(yī)護(hù)等。“每次清退減少一個(gè)編外人員的崗位，部門一把手可能就找過(guò)來(lái)了。”

該負(fù)責(zé)人還列舉了幾個(gè)清理規(guī)范難的例子。

比如，其所在的地區(qū)，某單位熱線電話，有十多個(gè)人員席位。通過(guò)業(yè)務(wù)評(píng)估調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，該熱線電話平均每天只接2個(gè)電話。最后經(jīng)過(guò)討論，砍掉了一半的預(yù)算，“逼著”該單位清退冗余人員或者降低員工工資，但也帶來(lái)了較大的善后難度。

再比如，一些部門為排查各個(gè)項(xiàng)目工地的大氣污染，安裝了大量攝像頭等設(shè)備，可是仍然招聘大量人員定時(shí)巡查。人員冗余的原因很多都是工作來(lái)了臨時(shí)安排人員做，但是事情在結(jié)束后，人員卻沒(méi)辦法裁撤。

此外，社保繳納等歷史原因也導(dǎo)致了部分地區(qū)清理規(guī)范編制難的問(wèn)題。

某縣級(jí)政府人士告訴記者，摸底時(shí)發(fā)現(xiàn)，大部分編外人士社保近幾年才開(kāi)始繳納，此前一直拖欠，要是清退，就需要補(bǔ)上欠款，還要繳納滯納金，這是一筆不小的開(kāi)支。

上述北方某市財(cái)政部門人士告訴記者，盡管存在很多困難，但是編外人員的問(wèn)題必須解決，因?yàn)榍謇硪?guī)范編外人員不僅涉及財(cái)政開(kāi)支，而且也涉及規(guī)范管理的問(wèn)題。

清理規(guī)范編外人員首當(dāng)其沖的是可以部分緩解地方政府的財(cái)政壓力。以萬(wàn)寧市為例，公開(kāi)資料顯示，2021年萬(wàn)寧285家行政事業(yè)單位共清理編外人員1336人，年度節(jié)省財(cái)政開(kāi)支3079萬(wàn)余元。

把編外人員推向市場(chǎng)后，地方政府也正在摸索更為完善的善后措施，以解決編外人員的就業(yè)問(wèn)題。

上述哈爾濱專項(xiàng)整治行動(dòng)工作提出了部分解決辦法：“用人單位要積極推動(dòng)工勤人員社會(huì)化管理工作，對(duì)用工量大的獨(dú)立辦公單位可單獨(dú)采購(gòu)實(shí)行服務(wù)外包，零散用工單位可歸口機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門集中統(tǒng)一采購(gòu)實(shí)行服務(wù)外包；對(duì)現(xiàn)有已訂立勞動(dòng)合同但未到期的工勤人員設(shè)置1-2年過(guò)渡期，過(guò)渡期內(nèi)按照單位性質(zhì)，通過(guò)現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)渠道予以保障，過(guò)渡期滿后，相應(yīng)崗位變更為政府采購(gòu)服務(wù)。”

但在一些地方政府人士看來(lái)，清理規(guī)范編制需要更加完善的制度搭建

“清理編外人員的問(wèn)題，不是地方政府自己能夠解決的，需要高層建立規(guī)章制度。” 上述北方某市財(cái)政部門負(fù)責(zé)人還提示，每次清理完一輪編外人員后，后續(xù)人員數(shù)量又會(huì)增加。

另一位地方政府人士認(rèn)為，對(duì)編外人員不能實(shí)施簡(jiǎn)單的清理政策，更重要的是需要理清體制內(nèi)激勵(lì)機(jī)制，讓人員“有上有下”，調(diào)動(dòng)人員的積極性；此外還要在結(jié)構(gòu)上做調(diào)整，按照管轄面積、事權(quán)、人口數(shù)量等來(lái)調(diào)配公務(wù)員數(shù)量，保證事權(quán)和人員數(shù)量匹配。