經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 杜濤 2022年以來，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地方財(cái)政收支不斷承壓，導(dǎo)致地方財(cái)政的可持續(xù)性面臨巨大挑戰(zhàn)。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，1-7月累計(jì)，全國一般公共預(yù)算收入124981億元，扣除留抵退稅因素后增長3.2%，按自然口徑計(jì)算下降9.2%。同時，今年實(shí)施的大規(guī)模留抵退稅中的集中退付任務(wù)已經(jīng)基本完成，累計(jì)退稅超達(dá)2萬億元。但是，國有土地使用權(quán)出讓收入28279億元，比上年同期下降31.7%。

8月26日，中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文告訴經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)，現(xiàn)在地方財(cái)政可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)就是不少地方本級財(cái)政收入大大超過本級支出，需要大力氣去維持“三保”（保民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）。目前地方財(cái)政面臨的可持續(xù)性問題主要原因是，為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，中國連續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，比如大規(guī)模實(shí)施減稅降費(fèi)，同時為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，在2022年實(shí)施了大規(guī)模留抵退稅政策，一定程度上影響了地方財(cái)政收入。

施正文認(rèn)為，在中國，財(cái)政的可持續(xù)性主要指地方財(cái)政體系，中央的本級收支中收入一直大于支出，中央再將本級多余的收入通過轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行合理分配。這也表示受影響最大的是地方財(cái)政的可持續(xù)性。

一位地方財(cái)政人士與施正文的觀點(diǎn)不同。他認(rèn)為，目前中國實(shí)施的是分稅制的財(cái)政體制，當(dāng)?shù)胤截?cái)政受到影響，也會相應(yīng)影響到分稅制的大盤子，中央分得的收入減少，也會影響到中央對其他區(qū)域進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付。所以，盡管從表面上看來是地方財(cái)政的可持續(xù)性面臨重大挑戰(zhàn)，事實(shí)上，可能是整個財(cái)政體系可持續(xù)性都受到了影響。

從財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)來看，一般公共預(yù)算在留抵退稅結(jié)束后，可能會持續(xù)正增長趨勢，但是土地出讓收入或?qū)⒗^續(xù)維持下降趨勢。

“雖然一般預(yù)算完成的好，但是一般預(yù)算經(jīng)常會從基金預(yù)算調(diào)，今年土地收人下滑，基金預(yù)算大幅下降，導(dǎo)致整體收入不及支出，進(jìn)而導(dǎo)致可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。”上述地方財(cái)政人士告訴記者。

可持續(xù)性

可持續(xù)性是近兩年財(cái)政一直強(qiáng)調(diào)的方向之一，其是指作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國家財(cái)政的存續(xù)狀態(tài)或能力，是衡量財(cái)政風(fēng)險重要指標(biāo)之一。

一位財(cái)政專家對經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，財(cái)政可持續(xù)性實(shí)際上是指財(cái)政能夠保障和實(shí)現(xiàn)政府職能的發(fā)揮，在具體工作中可表現(xiàn)為收入能夠滿足支出，比如編制了預(yù)算可以正常執(zhí)行等。

在上述財(cái)政專家看來，在經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力的大背景下，當(dāng)前地方財(cái)政確實(shí)遇到了一些壓力，財(cái)政收入籌集和財(cái)政可持續(xù)性遇到了挑戰(zhàn)，但是，中國經(jīng)濟(jì)是有韌性的，相信通過努力財(cái)政可持續(xù)性能夠得到保障。

施正文則認(rèn)為，沒有強(qiáng)大可持續(xù)性的財(cái)政，政府的職責(zé)就會受到影響。2022年，中央沒有提高赤字，降低了專項(xiàng)債額度，動用了存量家底，還實(shí)施了減稅降費(fèi)，特別是留抵退稅，從現(xiàn)金流上來看，當(dāng)期地方財(cái)政的現(xiàn)金流受到影響，可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)。

2022年，兩會預(yù)算報告中指出，預(yù)算制定的總基調(diào)符合中央經(jīng)濟(jì)工作會議的定調(diào)，即“積極的財(cái)政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)”。

“在當(dāng)前這種情況下，收入遇到壓力，但是支出剛性依然存在，特別是由于疫情可能會導(dǎo)致財(cái)政支出進(jìn)一步加大，同時，為緩解和減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，實(shí)施的大規(guī)模減稅降費(fèi)等政策一定程度也會導(dǎo)致收支進(jìn)一步出現(xiàn)缺口，這也是當(dāng)前財(cái)政可持續(xù)遇到的最大困難，”施正文說，雖然目前地方政府通過發(fā)債、動用存量資源、盤活存量資產(chǎn)等方式使地方財(cái)政缺口得到一定程度的緩解，但是，長期來看，地方財(cái)政依然會面臨可持續(xù)的問題，要重視和積極應(yīng)對這一挑戰(zhàn)帶來的問題。

施正文給記者分析，財(cái)政遇到可持續(xù)性問題，一個原因就是因?yàn)檎兄С鰶_動，但是經(jīng)濟(jì)并不是總能平穩(wěn)增長的，正常的經(jīng)濟(jì)活動總會有波動，會出現(xiàn)收支差額等問題。因此，地方政府在轉(zhuǎn)變自身職能的同時，要對自己的職責(zé)和定位有清晰地認(rèn)識，不能進(jìn)行過多的投資和建設(shè)，要認(rèn)識到政府過度投資也是地方財(cái)政可持續(xù)性遇到挑戰(zhàn)的因素之一。

上述地方財(cái)政人士則認(rèn)為，從目前看，全球經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，通脹攀升，使得原材料、訂單、物流等產(chǎn)業(yè)受到?jīng)_擊，同時疊加的疫情因素又具有多點(diǎn)性、隨機(jī)性、不可預(yù)測性的特點(diǎn)，也使得國內(nèi)企業(yè)在投資發(fā)展中遇到了諸多挑戰(zhàn)，進(jìn)而影響到財(cái)政的可持續(xù)。

“其實(shí)，從現(xiàn)在的數(shù)據(jù)來看，財(cái)政收入下降并不大，但是不能忽視財(cái)政質(zhì)量，比如非稅收入的占比在提升，所以除去土地收入下滑因素影響之外，一般預(yù)算還得看結(jié)構(gòu)，非稅占比高，有很多不能形成財(cái)力，虛收空轉(zhuǎn)，所以真正可用的財(cái)力很少。” 上述地方財(cái)政人士對經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示。

解決之道

“只要中國經(jīng)濟(jì)未來整體向好，財(cái)政可持續(xù)現(xiàn)在遇到的問題，都可以在發(fā)展中得到解決。”施正文稱，財(cái)政可持續(xù)是長期的問題，在不同階段，不同時間，程度有所差別。因此，對財(cái)政可持續(xù)問題既要重視，也不要認(rèn)為是不正常的現(xiàn)象。國家發(fā)展要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，政府的公共服務(wù)的水平及要求也要適應(yīng)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)鍵因素在于一定要穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只要經(jīng)濟(jì)向好的基本面不發(fā)生變化，從長遠(yuǎn)來看財(cái)政問題都是可以解決的。

維持財(cái)政可持續(xù)也要重視短期因素的影響。施正文表示，比如，疫情給經(jīng)濟(jì)帶來的短期影響和階段性影響，會隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)恢復(fù)得以消除。所以，保持財(cái)政可持續(xù)更要從著重于財(cái)政中長期規(guī)劃和跨年預(yù)算等方式來解決，比如從每年的靜態(tài)預(yù)算平衡到中長期跨年平衡。

“而且未來隨著經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展，財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)有效增長就能消化現(xiàn)在面臨一些短期支出壓力，所以解決短期的財(cái)政困難要和經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展結(jié)合起來規(guī)劃。”施正文告訴記者，

上述地方財(cái)政人士認(rèn)為，目前遇到的地方財(cái)政可持續(xù)性挑戰(zhàn)只是一個結(jié)果，反映的是目前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的問題。財(cái)政可持續(xù)性是一個從上到下，從中央到地方貫穿在一起的概念，若只是從內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整是不能從根本上解決問題的。

他建議，地方財(cái)政應(yīng)該增加一個大的財(cái)政蓄水池用來留住資金，而不是只有穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的池子，但是這樣做又有困難，畢竟在基層，主政領(lǐng)導(dǎo)一般在任期內(nèi)會將地方財(cái)政資金用完，所以講財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，可能有些理想化，在財(cái)政年景好的時候，主要是引導(dǎo)主政領(lǐng)導(dǎo)做一些有益、有效率的事情。

施正文則提議，維持地方財(cái)政可持續(xù)性需要人大監(jiān)督，此外，在日常中通過績效管理、提高效率效益等措施，加強(qiáng)四本預(yù)算的統(tǒng)籌使用，深化稅制改革，健全地方稅體系。