吳必軒/文 今年7月14日，歐盟委員會(huì)向歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)提交了設(shè)立碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM，俗稱(chēng)“碳關(guān)稅”）的立法議案。這是歐盟碳關(guān)稅進(jìn)入立法程序的第一步。一周前，11月29日，歐洲議會(huì)的國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（INTA）公開(kāi)了對(duì)該議案的《修正意見(jiàn)稿》，預(yù)示著碳關(guān)稅的具體設(shè)計(jì)可能將發(fā)生重要變化。

先交代一點(diǎn)背景信息。按照歐盟議事規(guī)則，歐委會(huì)提出的立法議案必須經(jīng)過(guò)歐洲議會(huì)（代表公民利益）和歐盟理事會(huì)（代表歐洲各國(guó)利益）通過(guò)才能成為法律。具體來(lái)說(shuō)，歐委會(huì)提出的碳關(guān)稅《議案》，須先由歐洲議會(huì)進(jìn)行“一讀”——或全文采納，或修正其文本。然后，再由歐盟理事會(huì)對(duì)歐洲議會(huì)的一讀文本進(jìn)行“一讀”——或全文采納，或再行修正（引出二讀）。《議案》文本目前正處在歐洲議會(huì)的“一讀”階段，雖然11月29日國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)提出的《修正意見(jiàn)稿》還有待于歐洲議會(huì)最終表決通過(guò)，但它反映了主導(dǎo)的關(guān)鍵委員會(huì)的態(tài)度，預(yù)示著很可能發(fā)生的設(shè)計(jì)變化。

一.碳關(guān)稅的實(shí)際征收可能提前一年

根據(jù)歐委會(huì)的《議案》，碳關(guān)稅的實(shí)施有一個(gè)三年的過(guò)渡期（2023—2025年）。在這三年里，歐盟并不對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，只要求進(jìn)口商按季度報(bào)告進(jìn)口產(chǎn)品的數(shù)量和碳含量。過(guò)渡期結(jié)束后，即從2026年1月1日起，出口到歐盟的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁才開(kāi)始繳納碳關(guān)稅。

而在歐洲議會(huì)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的《修正意見(jiàn)稿》里，過(guò)渡期條款的結(jié)束日期和征稅條款的生效日期都被悄然提前了一年。這意味著不征稅的緩沖期從三年縮短為兩年，從2025年起碳關(guān)稅就將正式開(kāi)征。

幾個(gè)月前，筆者在解讀歐委會(huì)的《議案》時(shí)曾指出，三年緩沖期的安排有助于緩解歐盟的貿(mào)易伙伴對(duì)碳關(guān)稅的警惕，說(shuō)明“歐委會(huì)并未低估推動(dòng)CBAM所面臨的阻力，在現(xiàn)階段選擇了漸進(jìn)的謹(jǐn)慎的路線。但是隨著時(shí)間進(jìn)展，尤其是今年11月第26屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)（COP26）之后，不排除歐盟的策略會(huì)發(fā)生變化[ 《謹(jǐn)慎地創(chuàng)造游戲規(guī)則——歐盟最新“碳關(guān)稅”法案詳解》]。”現(xiàn)在看來(lái)，在COP26之后歐洲內(nèi)部確實(shí)出現(xiàn)了不再那么謹(jǐn)慎試探的意見(jiàn)傾向。如下文所述，這一變化的背后，顯現(xiàn)出歐盟和美國(guó)在氣候貿(mào)易措施上開(kāi)始“相向而行”。

二.承認(rèn)其他國(guó)家減碳政策的合規(guī)成本——歐盟和美國(guó)開(kāi)始相向而行

1.背景

歐盟碳關(guān)稅制度設(shè)計(jì)的一個(gè)重要原則是避免“雙重征稅”。碳關(guān)稅的目的是使進(jìn)口產(chǎn)品承擔(dān)和歐盟產(chǎn)品相同的碳成本。如果進(jìn)口產(chǎn)品在其生產(chǎn)國(guó)已經(jīng)承擔(dān)了一定的碳成本，那么就應(yīng)當(dāng)從碳關(guān)稅中扣除這部分成本。否則，進(jìn)口產(chǎn)品就要為其碳排放“買(mǎi)單”兩次，一次在國(guó)內(nèi)，一次在進(jìn)入歐盟市場(chǎng)時(shí)——這就是“雙重征稅”。這必然導(dǎo)致進(jìn)口產(chǎn)品所承擔(dān)的碳成本超過(guò)歐盟同類(lèi)產(chǎn)品，徹底破壞碳關(guān)稅的公平性。因此，歐委會(huì)《議案》的第九條規(guī)定，在進(jìn)口產(chǎn)品的碳關(guān)稅中，應(yīng)扣除其在原產(chǎn)國(guó)已支付的碳價(jià)。

關(guān)于“碳價(jià)”，歐委會(huì)的《議案》將之定義為：以碳稅或者碳市場(chǎng)配額形式支付的貨幣金額。我們可以把這種碳價(jià)稱(chēng)為顯性碳價(jià)。這一定義隱含著一個(gè)重要假設(shè)，即企業(yè)所承擔(dān)的減排成本（碳成本）主要體現(xiàn)在顯性碳價(jià)上。這個(gè)假設(shè)在歐盟或許成立，因?yàn)闅W盟有一個(gè)成熟的碳市場(chǎng)，并以之作為控制溫室氣體排放的主要手段。所以歐盟的碳市場(chǎng)配額價(jià)格（顯性碳價(jià)）或許可以準(zhǔn)確地反映企業(yè)的減排成本（碳成本）。

但是，并非所有國(guó)家都像歐盟一樣以碳市場(chǎng)作為控制溫室氣體排放的主要手段。有的國(guó)家可能以市場(chǎng)和行政手段（如能耗雙控）相結(jié)合來(lái)實(shí)現(xiàn)控制溫室氣體排放的目的。而有的國(guó)家干脆既無(wú)碳市場(chǎng)又無(wú)碳稅。但是，即使在這些國(guó)家，企業(yè)也會(huì)因?yàn)檎臏厥覛怏w減排政策（例如設(shè)定新能源發(fā)電比例、排放標(biāo)準(zhǔn)）而承擔(dān)一定的減排成本（碳成本），只不過(guò)這種減排成本并不以碳配額價(jià)格或者碳稅的形式體現(xiàn)，更難以量化。我們可將其稱(chēng)為隱性碳價(jià)。

按照歐委會(huì)的《議案》，歐盟只承認(rèn)顯性碳價(jià)，不承認(rèn)隱性碳價(jià)。這引起了誰(shuí)的焦慮？答案是——美國(guó)。美國(guó)目前既沒(méi)有全國(guó)性碳市場(chǎng)，也沒(méi)有碳稅，而且未來(lái)推行的難度也非常大（因?yàn)樾枰獓?guó)會(huì)通過(guò)立法）。這樣一來(lái)歐盟碳關(guān)稅開(kāi)征之后，美國(guó)的出口產(chǎn)品就拿不到一分錢(qián)的“國(guó)內(nèi)碳價(jià)抵扣”。盡管從現(xiàn)階段的產(chǎn)品范圍來(lái)看，歐盟碳關(guān)稅對(duì)美國(guó)出口的影響遠(yuǎn)小于對(duì)歐盟其他主要貿(mào)易伙伴的影響，但是不認(rèn)可隱性碳價(jià)這一點(diǎn)還是引發(fā)了美國(guó)的顧慮。在歐委會(huì)《議案》公布后不到一周，美國(guó)的兩位民主黨國(guó)會(huì)議員就于今年7月19日提出了美國(guó)版的碳關(guān)稅立法提案——FAIR法案。這個(gè)法案所設(shè)計(jì)的美國(guó)版碳關(guān)稅方案本身并不值得關(guān)注，因?yàn)樗鼛缀鯖](méi)有通過(guò)的可能性。其看點(diǎn)倒是在于國(guó)別豁免條款。根據(jù)法案，某國(guó)產(chǎn)品獲得美國(guó)碳關(guān)稅豁免的條件是：（1）該國(guó)不對(duì)美國(guó)產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，并且（2）該國(guó)控制溫室氣體排放的法律法規(guī)和美國(guó)一樣嚴(yán)格。這就是赤裸裸地要挾歐盟了，因?yàn)橹挥袣W盟在進(jìn)行碳關(guān)稅立法。此外，今年8月9日兩位共和黨議員也聯(lián)名致信美國(guó)總統(tǒng)拜登，表達(dá)了對(duì)歐盟碳關(guān)稅的嚴(yán)重關(guān)切。這兩位議員表示，歐盟不承認(rèn)美國(guó)這樣沒(méi)有正式碳價(jià)機(jī)制的國(guó)家所取得的減排成就，會(huì)不公平地影響美國(guó)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。兩位議員建議拜登政府說(shuō)服歐盟，與美國(guó)及其他盟友一起聯(lián)手制定共同的氣候貿(mào)易政策。

2.變化

11月29日公布的歐洲議會(huì)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（INTA）的《修正意見(jiàn)稿》為承認(rèn)隱性碳價(jià)打開(kāi)了大門(mén)。INTA修改了第二條第12段，改為：歐盟考慮一國(guó)的（1）碳定價(jià)機(jī)制，和（2）除碳定價(jià)機(jī)制外，同樣有效的減碳措施，可就適用第九條（扣除原產(chǎn)國(guó)碳價(jià)）與該國(guó)達(dá)成協(xié)議。“除碳定價(jià)機(jī)制外，同樣有效的減碳措施”這一句是新加上的。這意味著歐盟可以和美國(guó)（當(dāng)然也包括其他國(guó)家）協(xié)商，就其國(guó)內(nèi)的隱性碳價(jià)達(dá)成某種安排，并在后者的輸歐產(chǎn)品的碳關(guān)稅中予以扣除。值得注意的是，INTA并未對(duì)“碳價(jià)”的定義做任何修改，仍然是“以碳稅或者碳市場(chǎng)配額形式支付的貨幣金額”。這意味著在是否承認(rèn)一國(guó)的隱性碳價(jià)的問(wèn)題上，歐盟將保留充分的操縱空間。如果想認(rèn)可你的隱性碳價(jià)，就和你達(dá)成協(xié)議。如果不想認(rèn)可，總有辦法達(dá)不成協(xié)議（例如在“同樣有效”這四個(gè)字上做文章）。

3.動(dòng)機(jī)

美國(guó)的抵制態(tài)度肯定是歐盟推動(dòng)碳關(guān)稅的主要障礙之一。認(rèn)可隱性碳價(jià)能夠緩解這一態(tài)度。但是筆者認(rèn)為，承認(rèn)隱性碳價(jià)不僅是因?yàn)閬?lái)自美國(guó)的壓力，而更多是因?yàn)闅W盟和美國(guó)已經(jīng)達(dá)成合意，聯(lián)手制定以碳為標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則（筆者稱(chēng)之為“氣候貿(mào)易規(guī)則”）。

一個(gè)月前，美國(guó)和歐盟和解了發(fā)端于特朗普時(shí)代的鋼鋁貿(mào)易爭(zhēng)端。和解方案的第一步是美國(guó)豁免歐盟鋼鋁產(chǎn)品的“232關(guān)稅”，歐盟也中止報(bào)復(fù)性措施，雙方還叫停了相關(guān)的WTO訴訟。第二步，雙方將用兩年時(shí)間談判，達(dá)成一個(gè)針對(duì)鋼鋁產(chǎn)品貿(mào)易的“安排”。從已公開(kāi)的文件看，這個(gè)“安排”意在設(shè)計(jì)出世界上第一個(gè)以碳排放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為雙重門(mén)檻的全球鋼鐵貿(mào)易協(xié)定。從這個(gè)意義上看，美歐和解的影響將遠(yuǎn)超出鋼鋁行業(yè)，它標(biāo)志著美歐開(kāi)始聯(lián)手主導(dǎo)制定氣候變化時(shí)代的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，推動(dòng)成立國(guó)際貿(mào)易中的“碳俱樂(lè)部”。

歐盟和美國(guó)一起制定以碳為標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易（壁壘）規(guī)則，最大的障礙就是美國(guó)說(shuō)不清楚自己國(guó)內(nèi)的碳成本。首先，歐盟的碳關(guān)稅可能“誤傷”美國(guó)，因?yàn)楹笳吣貌怀隹梢粤炕膰?guó)內(nèi)碳成本去抵扣碳關(guān)稅。第二，美國(guó)需要和歐盟協(xié)同，設(shè)立自己的碳貿(mào)易壁壘，也必須有國(guó)內(nèi)碳成本作為參照。說(shuō)白了，不解決美國(guó)國(guó)內(nèi)碳成本這個(gè)事，歐盟沒(méi)法和美國(guó)“一起玩”。

現(xiàn)在可以看出“除碳定價(jià)機(jī)制之外，同樣有效的減碳措施”這句話的深意。它使得歐盟和美國(guó)至少可以互相承認(rèn)對(duì)方的國(guó)內(nèi)碳成本。這是歐洲議會(huì)邁出的與美國(guó)相向而行的一步。至于如何將美國(guó)的減碳措施換算為量化的成本，這個(gè)難題就留給技術(shù)官員和經(jīng)濟(jì)學(xué)家去解決了，大概總能想出辦法來(lái)。無(wú)論如何，承認(rèn)隱性碳價(jià)是個(gè)潘多拉盒子，一旦打開(kāi)必會(huì)帶來(lái)大量棘手問(wèn)題，例如適用范圍、方法論和工作量等。所以筆者預(yù)計(jì)在后續(xù)的立法進(jìn)程中這一條修改必定會(huì)引起激烈爭(zhēng)論。

三.其他方面

除了以上兩個(gè)有全局性影響的變化，INTA的《修正意見(jiàn)稿》還提出了其他比較重要的調(diào)整，包括落實(shí)將間接排放（生產(chǎn)用電排放）納入征稅范圍，推動(dòng)將產(chǎn)品范圍向下游延伸，擴(kuò)充對(duì)規(guī)避行為的定義，強(qiáng)化對(duì)規(guī)避行為的舉報(bào)和審查機(jī)制。本文對(duì)這些調(diào)整不做詳細(xì)介紹，留待歐洲議會(huì)正式通過(guò)的“一讀文本”公布后再做解讀。

在宏觀原則層面，INTA的《修正意見(jiàn)稿》強(qiáng)調(diào)歐盟應(yīng)當(dāng)與其伙伴合作，創(chuàng)建一個(gè)可持續(xù)貿(mào)易的開(kāi)放的多邊全球體系。這句話值得仔細(xì)品味?？沙掷m(xù)貿(mào)易（sustainable trade）一詞在《修正意見(jiàn)稿》中出現(xiàn)了5次，是一個(gè)核心主張。筆者的看法是，可持續(xù)貿(mào)易是指可持續(xù)產(chǎn)品的貿(mào)易，也就是低碳產(chǎn)品的貿(mào)易；倡導(dǎo)可持續(xù)貿(mào)易就意味著限制不可持續(xù)貿(mào)易，即高碳產(chǎn)品的貿(mào)易。開(kāi)放是指尋求其他志同道合的國(guó)家加入。通過(guò)這份《修正意見(jiàn)稿》，歐洲議會(huì)的國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)在倡導(dǎo)一個(gè)總體原則，即歐盟應(yīng)當(dāng)結(jié)合碳關(guān)稅與國(guó)際合作這兩條途徑，實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)——創(chuàng)建促進(jìn)低碳產(chǎn)品貿(mào)易（限制高碳產(chǎn)品貿(mào)易）的全球貿(mào)易規(guī)則。這個(gè)態(tài)度反映了今年7月14日以后的情況變化，特別是美歐就協(xié)同制定氣候貿(mào)易規(guī)則達(dá)成合意。

四.結(jié)語(yǔ)

2021年是氣候貿(mào)易措施元年。幾個(gè)月前，歐盟的碳關(guān)稅進(jìn)入立法程序是打響了第一槍?zhuān)部梢钥醋魇抢_(kāi)了氣候貿(mào)易規(guī)則時(shí)代的序幕。氣候貿(mào)易規(guī)則是指以碳為標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則。從目前的情況看，歐盟和美國(guó)已經(jīng)達(dá)成合意，協(xié)同行動(dòng)以期主導(dǎo)規(guī)則制定，并尋求其他國(guó)家的加入。

碳關(guān)稅的性質(zhì)是單邊的氣候貿(mào)易措施。除此之外，未來(lái)還會(huì)出現(xiàn)以碳為標(biāo)準(zhǔn)的，針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)（產(chǎn)品）的雙邊或諸邊優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定，例如美國(guó)和歐盟正在籌劃的針對(duì)鋼鐵和鋁產(chǎn)品貿(mào)易的“安排”。此類(lèi)安排將創(chuàng)建國(guó)際貿(mào)易中的“碳俱樂(lè)部”（也可稱(chēng)之為“碳的關(guān)稅同盟”），俱樂(lè)部成員將對(duì)來(lái)自于非成員的進(jìn)口產(chǎn)品采取一致的氣候貿(mào)易措施。隨著此類(lèi)俱樂(lè)部的成立和擴(kuò)大，全球貿(mào)易規(guī)則將被改寫(xiě)。

上述動(dòng)向已經(jīng)引起了國(guó)家貿(mào)易主管部門(mén)的高度重視。11月18日，商務(wù)部發(fā)布了《“十四五”對(duì)外貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》?！兑?guī)劃》將“構(gòu)建綠色貿(mào)易體系”定為“十四五”期間外貿(mào)工作的重要任務(wù)，還特別明確提到了“推動(dòng)國(guó)內(nèi)國(guó)際綠色低碳貿(mào)易規(guī)則、機(jī)制對(duì)接”和“積極應(yīng)對(duì)綠色貿(mào)易壁壘，參與多邊和區(qū)域綠色貿(mào)易議題交流合作”。相信在下一步推進(jìn)有關(guān)工作時(shí)，會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)低碳貿(mào)易規(guī)則和綠色貿(mào)易壁壘的動(dòng)態(tài)跟蹤和分析研判，制定有效應(yīng)對(duì)策略。

（作者系中國(guó)碳中和50人論壇特邀研究員、海華永泰北京律師事務(wù)所高級(jí)合伙人）