經(jīng)濟觀察報 記者 高歌 在完成“全國一張網(wǎng)”的“物理”聯(lián)通后，國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司（下稱，“國家管網(wǎng)”）在涉及公平開放的體制機制聯(lián)通上遇到了新的挑戰(zhàn)。

去年10月，國家管網(wǎng)首批托運商制度被推出，隨即有54家企業(yè)獲得國家管網(wǎng)托運商的資質(zhì)。時至今日，又經(jīng)過兩輪上報和篩選后，據(jù)經(jīng)濟觀察報了解，截至今年4月，共注冊1797家，信息有效997家，審核準(zhǔn)入即獲得托運商資質(zhì)的共有690家。這其中，截至今年3月底，僅有80家托運商的184項服務(wù)申請被受理，批復(fù)實施數(shù)量為40項。

5月12日，一位親歷過上述申請過程并最終獲得資質(zhì)的企業(yè)人士對經(jīng)濟觀察報表示，申報之初，他的感受就是“一頭霧水”，也有很多資質(zhì)不淺的企業(yè)選擇先做觀望并未在第一輪啟動申報，但最終名單出來之后，（他們）更看不透遴選的標(biāo)準(zhǔn)是什么了。

2020年托運商準(zhǔn)入所需要的材料要求主要包括企業(yè)法人身份證證件掃描、營業(yè)執(zhí)照、銀行開戶證明、第三方資信報告、安全生產(chǎn)相關(guān)資質(zhì)以及天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放申請表。

國家管網(wǎng)集團將這部分業(yè)務(wù)成為“增量保供資源”。經(jīng)濟觀察報記者通過采訪了解到，無論是參與申請方還是受理方，過程中的普遍感受是，“托運商準(zhǔn)入門檻不高”、“持有托運商資質(zhì)成本低”。

其中存在的問題，具體來看主要有：獲得資質(zhì)的企業(yè)中集團型企業(yè)下屬公司占比達57%；多數(shù)申請企業(yè)并未理解托運商概念，大量設(shè)計、咨詢、建設(shè)、建材公司申請托運商資質(zhì)。

更為重要的是，近90%已準(zhǔn)入托運商未實際申請托運服務(wù)，無效申請信息、定期資質(zhì)合規(guī)審查需要耗費大量的人力物力。

由于后續(xù)獲得資質(zhì)的企業(yè)名單未獲批露，在首批入圍54家企業(yè)中，經(jīng)濟觀察報記者注意到，其中有21家企業(yè)為國企屬性，其余則為私營企業(yè)或私營合資企業(yè)，外資企業(yè)有4家。但也存在2021年1月新近注冊的公司，如英盛（海南）國際貿(mào)易有限公司，成立時間即為2021年1月7日。

一位油氣行業(yè)從業(yè)人士同日對經(jīng)濟觀察報表示：“不乏一些企業(yè)想要鉆空子，他們自身并非是貿(mào)易商，既無氣源也無下游的客戶，很有可能想要獲得資質(zhì)后申請管容，再對外出租，這種‘空對空’的做法是不合規(guī)范的，很大程度上會影響原本就有限的管容資源的有效利用。”

上述人士認(rèn)為，這背后透露出的問題在于，準(zhǔn)入門檻較低且篩選規(guī)則的不透明，致使托運商中涵蓋大量的不具備資質(zhì)的企業(yè)，影響原本就較為有限的管容空間的分配。而從管網(wǎng)目前的運行情況看，管道負(fù)荷率在物理意義上實現(xiàn)互聯(lián)互通之后不升反降，由原本的76%下降至68%，亟需降低降低的管輸費用不降反升。“這樣的情形有悖于管網(wǎng)公司公平開放、互聯(lián)互通的成立初衷，因此在體制機制上需要更進一步改善，以理清現(xiàn)階段的面臨的低效、混亂的狀態(tài)。”

2019年5月24日，國家發(fā)展改革委、國家能源局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》（發(fā)改能源規(guī)〔2019〕916號，下稱，“辦法”）。

在上述人士看來，這是托運商制度的基礎(chǔ)的重要組成部分?！掇k法》明確了基本原則：非歧視性原則——無正當(dāng)理由不得拖延、拒絕與符合開放條件的用戶簽訂服務(wù)合同。既有優(yōu)先原則——在保障現(xiàn)有用戶現(xiàn)有服務(wù)的前提下，將其剩余能力向用戶開放。提出了框架方案：信息公開、能量計量。強調(diào)了監(jiān)管措施：統(tǒng)籌規(guī)定了現(xiàn)場監(jiān)管、協(xié)調(diào)調(diào)解、投訴舉報、監(jiān)管通報、責(zé)任追究等監(jiān)管措施。對合同協(xié)商、合同簽訂、合同履約等不同階段行為的強化監(jiān)管。

但針對托運商資質(zhì)《辦法》沒有給出具體的、量化的要求，定價細則同樣沒有給出。從參與操作的公司角度出發(fā)，他建議國家管網(wǎng)集團應(yīng)就托運商制度制定公司可操作性層面的量化實施細則。

從目前的組織架構(gòu)來看，生產(chǎn)經(jīng)營本部缺乏一個對外溝通、對內(nèi)約束的渠道，導(dǎo)致用戶、托運商以及管網(wǎng)側(cè)信息交流不暢。此外，在生產(chǎn)經(jīng)營本部中，生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)需與調(diào)控中心的業(yè)務(wù)分隔，形成前者對后者的有效考核，規(guī)則制定與具體落實“兩權(quán)分離”，如若不分離則會產(chǎn)生“裁判員和運動員是同一撥人”的問題。

由此，他建議，生產(chǎn)經(jīng)營本部內(nèi)應(yīng)改組設(shè)立“運行監(jiān)督處”，對內(nèi)履行監(jiān)督職能，對外履行溝通職能，以確保管網(wǎng)運營“資源配置”合理性。其中管理職責(zé)為對輸氣分公司、調(diào)控中心和各管道公司等內(nèi)部機構(gòu)進行專業(yè)技術(shù)考核。

考核的方向主要為，相關(guān)單位運營成本，促進降本增效，形成成本和價格的內(nèi)部監(jiān)督；法律合規(guī)，監(jiān)督“公平開放”以及公益政策的落實；運行安全，監(jiān)督所編制的運行方案是否能保證國家能源安全，監(jiān)督各級調(diào)度的執(zhí)行是否符合規(guī)定；內(nèi)部計量和貿(mào)易計量；五是負(fù)責(zé)建立KPI，開展國際對標(biāo)等工作，建立可量化的內(nèi)部考核、評價體系。

有關(guān)“資源配置的合理性”涉及油和氣的分離。目前的現(xiàn)狀是，油氣不分離、區(qū)域公司劃片而治導(dǎo)致天然氣托運的過程中難以形成有效的路徑以及氣源的串換，更為緊要的問題是，無法有效厘清天然氣的運輸成本，不利于管輸費的制定以及進一步降低。

上述人士認(rèn)為，一個可行的方案是，可考慮在國家管網(wǎng)集團生產(chǎn)經(jīng)營本部增設(shè)一個專門負(fù)責(zé)輸氣業(yè)務(wù)的分公司，由生產(chǎn)經(jīng)營本部考核，輸氣分公司同現(xiàn)有的7家地方管道公司業(yè)務(wù)對接。“目前管道公司的業(yè)務(wù)范疇主要按區(qū)域劃分，在特定區(qū)域中其成本構(gòu)成涵蓋原油、成品油以及天然氣，但目前的托運商制度僅涉及天然氣的代輸業(yè)務(wù)，在實際的操作過程中，很難將全線的路徑覆蓋，且難將天然氣的成本單獨厘清拆分而出，這就涉及到管輸費用難以進一步降低，而管輸費在很大程度上決定托運商的氣源在消費市場上是否有競爭力。”

對外，上述人士表示，作為公共關(guān)系處可履行溝通職能為，一是代表管網(wǎng)集團向社會公布管容、窗口期等信息；二是向社會公布成本和相關(guān)KPI指標(biāo)、對標(biāo)情況以及價格；三是對管網(wǎng)各級“客戶服務(wù)”機構(gòu)與托運商的商務(wù)洽談進行監(jiān)督，代表管網(wǎng)集團接收此類舉報信息，接受社會監(jiān)督；四是代表管網(wǎng)集團對接發(fā)改委、能源局，接受國家監(jiān)管并做相關(guān)澄清；五是代表管網(wǎng)集團與石油天然氣交易上海中心、重慶中心進行油氣儲運運營數(shù)據(jù)交互。

據(jù)經(jīng)濟觀察報了解，在國家管網(wǎng)生產(chǎn)運營本部中，目前負(fù)責(zé)對接托運商相關(guān)工作的機構(gòu)為客戶服務(wù)處，難以完全履行前述職責(zé)。