唐鳳池/文

一、未來幾年是否還有大量的政府主導(dǎo)型建設(shè)項(xiàng)目上馬？

按照《政府投資條例》的界定，政府投資項(xiàng)目是政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目。很多項(xiàng)目雖然不是政府直接投資或資本金注入，而是通過PPP/特許經(jīng)營(yíng)模式、招商引資形式等運(yùn)作，但實(shí)際上項(xiàng)目運(yùn)作也是政府主導(dǎo)。因此，將上述項(xiàng)目統(tǒng)稱為政府主導(dǎo)型建設(shè)項(xiàng)目。

從外部環(huán)境來說，世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不太好，由于中美貿(mào)易戰(zhàn)、疫情等影響，外需不足。習(xí)總書記指出要推動(dòng)形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。可以預(yù)見未來幾年還需要進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需。從內(nèi)部環(huán)境來說，現(xiàn)在各地（尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)）的基礎(chǔ)設(shè)施還存在一些短板，需要補(bǔ)強(qiáng)。所以可以預(yù)期，各地政府主導(dǎo)型建設(shè)項(xiàng)目還會(huì)大量上馬，包括傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施、老舊小區(qū)改造、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、新基建以及承接國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的工業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目等。

二、政府主導(dǎo)型建設(shè)項(xiàng)目面臨的困難

各地政府經(jīng)濟(jì)狀況不同、自身?xiàng)l件不同，面臨的問題自然也不同。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府而言，面臨的困難主要是：缺少建設(shè)資金，缺少懂得建設(shè)項(xiàng)目管理的專業(yè)人員，項(xiàng)目對(duì)社會(huì)投資人缺少吸引力。

地方政府因?yàn)槿鄙儋Y金，就去申請(qǐng)上級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金、一般債、專項(xiàng)債，如果申請(qǐng)到位可以一定程度上解決資金問題。至于能不能到位、什么時(shí)候到位，不能確定；即使申請(qǐng)到了一般還存在資金缺口。所以往往造成前期項(xiàng)目等資金，申請(qǐng)到資金以后，卻因前期手續(xù)不完善或資金還存在缺口等問題，項(xiàng)目依然實(shí)施不了，從而造成資金閑置。

多數(shù)地方政府都缺少懂得建設(shè)項(xiàng)目管理的專業(yè)人員，地方干部很多專業(yè)不對(duì)口，而且也大都忙于事務(wù)性工作，很少有時(shí)間去研究國(guó)家政策、管理建設(shè)項(xiàng)目?，F(xiàn)在地方政府和企業(yè)有些類似，書記相當(dāng)于董事長(zhǎng)，市、縣長(zhǎng)相當(dāng)于總經(jīng)理。他們管理一個(gè)市縣就像管理一個(gè)企業(yè)，統(tǒng)領(lǐng)該市縣區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，擁有對(duì)項(xiàng)目的決策權(quán)。日常的工作強(qiáng)度不亞于上市公司老總，很難有時(shí)間來專門就一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行深入研究、探討。況且一個(gè)企業(yè)即使是央企的集團(tuán)公司總部，其業(yè)務(wù)范圍也只是在一些特定的領(lǐng)域，專業(yè)性相對(duì)窄，而政府領(lǐng)導(dǎo)基本是全產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)全覆蓋，可想而知，任何人也很難有這么寬的知識(shí)面。

由于各地發(fā)展階段不同，自身?xiàng)l件和面臨的困難不同，國(guó)家很多政策應(yīng)該因地制宜，不適合“一刀切”。但是從另外一個(gè)角度來說，很多國(guó)人喜歡變通，喜歡鉆政策的空子，打政策的擦邊球，國(guó)家這么大，如果不一刀切，勢(shì)必很難管理，有時(shí)候只能一刀切。

三、政府主導(dǎo)型建設(shè)項(xiàng)目如何選擇投融資模式？

這從三個(gè)方面來說。

第一，國(guó)家對(duì)于地方政府有一系列的約束，哪些可以做，哪些不可以做，各省市也有一些約束的政策。國(guó)家每推出一項(xiàng)政策，都是在當(dāng)時(shí)歷史背景下，根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境作出的一種相對(duì)合理的選擇，不能簡(jiǎn)單地評(píng)判對(duì)或錯(cuò)。任何一項(xiàng)政策沒有十全十美的，凡事有利必有弊。國(guó)家政策制定者、決策者是在當(dāng)時(shí)內(nèi)外部環(huán)境的約束條件下，做出相對(duì)的合理選擇。由于情況的不斷變化，政策也在不斷做出相應(yīng)調(diào)整。比如前些年盛行的平臺(tái)公司舉債、BT、政府購(gòu)買服務(wù)做工程等等……已經(jīng)不讓做了。政府投資項(xiàng)目墊資承包、政府違規(guī)舉債、違規(guī)擔(dān)保等都是紅線。目前來說，政府直接投資、專項(xiàng)債、PPP/特許經(jīng)營(yíng)模式，這些政策工具是允許的。

第二，各地地方政府自身有不同的條件，包括財(cái)力和項(xiàng)目管理能力。發(fā)達(dá)地區(qū)政府自己有錢，項(xiàng)目管理能力也相對(duì)較高，很多項(xiàng)目可以自己來做，無需引進(jìn)社會(huì)資本。很多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府沒錢，又想做項(xiàng)目，那么只能靠爭(zhēng)取上級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金、一般債、專項(xiàng)債、引入社會(huì)資本等方式。

第三，要看項(xiàng)目本身的屬性：項(xiàng)目是政府份內(nèi)的事，還是商業(yè)項(xiàng)目；項(xiàng)目是公益項(xiàng)目還是有收益來源；項(xiàng)目是否為強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性，交給社會(huì)資本來運(yùn)營(yíng)效率是否更高。根據(jù)項(xiàng)目的屬性來決定是申請(qǐng)一般債還是專項(xiàng)債（用途不同），是采用招商引資還是PPP/特許經(jīng)營(yíng)模式（需要厘清招商引資與PPP/特許經(jīng)營(yíng)模式的邊界）。

北方某地要建一個(gè)羽絨服生產(chǎn)基地，負(fù)責(zé)人這么想：北方人冬天都得穿羽絨服，而且一個(gè)人至少得兩件，市場(chǎng)上羽絨服大都是江浙、廣東、福建等南方地區(qū)生產(chǎn)的，為什么不由本地來生產(chǎn)？市場(chǎng)份額要是能占到本地市場(chǎng)的1/10，就不得了了。結(jié)果一調(diào)查才發(fā)現(xiàn)羽絨、面料、拉鎖、設(shè)計(jì)師、產(chǎn)業(yè)工人……整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條都在南方，北方自然做不起來。該項(xiàng)目顯然是商業(yè)項(xiàng)目，如果采取招商引資模式，政府給予一定優(yōu)惠政策，看看能否吸引廠商來投資，商人對(duì)市場(chǎng)要比政府敏銳得多，就不會(huì)造成投資浪費(fèi)了。

眾所周知的貴州獨(dú)山水司樓采用的是平臺(tái)公司舉債的投資模式，這么大項(xiàng)目為什么能夠上馬？當(dāng)初是怎么決策的？如何從機(jī)制上避免此類事情再次發(fā)生？這都值得深思。假若當(dāng)初采用PPP模式來運(yùn)作，有財(cái)承額度的限制，水司樓或許不會(huì)輕易上馬。

前一段時(shí)間有一個(gè)地方國(guó)有熱力公司因?yàn)楦瘮栴}上了焦點(diǎn)訪談，引起了較大的社會(huì)反響。可以設(shè)想，如果這種項(xiàng)目采用了PPP/特許經(jīng)營(yíng)模式或者混改的模式運(yùn)作，那會(huì)不會(huì)產(chǎn)生類似腐敗問題呢？答案應(yīng)該是不會(huì)。當(dāng)然，任何模式都有利有弊，如果采取上述模式，監(jiān)管的重點(diǎn)勢(shì)必會(huì)發(fā)生變化，就不是腐敗、吃回扣的問題，可能會(huì)變成老百姓家里溫度是否能夠達(dá)標(biāo)，或者是否為了節(jié)約成本、用劣質(zhì)煤引起環(huán)保超標(biāo)等等問題了。

四、政府主導(dǎo)型建設(shè)項(xiàng)目如何借助外腦

建設(shè)項(xiàng)目程序復(fù)雜，涉及到政策法律法規(guī)、前期手續(xù)、投融資、設(shè)計(jì)管理、招標(biāo)采購(gòu)、施工管理、造價(jià)管理等諸多方面，專業(yè)性較強(qiáng)。要根據(jù)政府方的項(xiàng)目管理能力來選擇項(xiàng)目管理方式，有的地區(qū)政府或平臺(tái)公司項(xiàng)目管理水平較高、管理人員充足，可以采取自管模式（也會(huì)聘請(qǐng)一些專業(yè)的顧問公司）；有的地區(qū)項(xiàng)目管理力量不足，可以聘請(qǐng)項(xiàng)目管理顧問或者全過程咨詢機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，善于借助外腦，組織各家咨詢機(jī)構(gòu)與甲方一起成立強(qiáng)大的管理團(tuán)隊(duì)、保障項(xiàng)目成功交付，本身也是項(xiàng)目管理水平的一種體現(xiàn)。

國(guó)家有關(guān)部委近年在推行全過程咨詢，一般來說，一家咨詢單位承擔(dān)了項(xiàng)目管理、投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理、監(jiān)理、運(yùn)行維護(hù)咨詢、BIM咨詢等其中的兩項(xiàng)及以上咨詢?nèi)蝿?wù)，即可稱為全過程咨詢。各家咨詢單位同時(shí)為業(yè)主方提供服務(wù)，其工作互相關(guān)聯(lián)，不能互相割裂，其中業(yè)主方項(xiàng)目管理是核心。各咨詢單位如同一顆顆珍珠，項(xiàng)目管理是項(xiàng)鏈繩，串起來才是項(xiàng)鏈。

五、政府主導(dǎo)型建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)如何選擇工程發(fā)承包模式

工程發(fā)承包模式有兩種：工程總承包和施工總承包。隨著國(guó)家有關(guān)部委近年的推廣，越來越多的建設(shè)項(xiàng)目采用工程總承包模式。

不同的模式就會(huì)遇到不同的問題，作為投資人也好、承包商也好，都是在不同的游戲規(guī)則下，對(duì)外界不同刺激做出不同的反應(yīng)。不同的發(fā)承包模式、合同價(jià)款方式，承包人的反應(yīng)不一樣，發(fā)包人的控制重點(diǎn)不一樣。比如家里裝修，如果總價(jià)包干，施工單位可能會(huì)用價(jià)格低的設(shè)備、材料，雙方需要事先明確主要設(shè)備材料的檔次、品牌范圍。如果包清工，主材業(yè)主自己買，工人可能浪費(fèi)材料，雙方則需事先明確各種設(shè)備材料用量。

工程總承包的主要優(yōu)勢(shì)是設(shè)計(jì)施工一體化，通過優(yōu)化設(shè)計(jì)來降低工程造價(jià)、縮短建設(shè)工期，其合同價(jià)款方式一般應(yīng)為總價(jià)合同，這就要求發(fā)包人對(duì)需求、建造標(biāo)準(zhǔn)檔次的要求很明確?，F(xiàn)在很多項(xiàng)目，前期準(zhǔn)備不充分、發(fā)包人需求不明確，可研、設(shè)計(jì)方案等深度不夠，合同價(jià)款方式往往采用單價(jià)合同，即結(jié)算時(shí)按照實(shí)際發(fā)生量審計(jì)確定。這樣不但工程總承包的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不出來，反而帶來新的問題：設(shè)計(jì)施工一體化變成了邊設(shè)計(jì)邊施工；設(shè)計(jì)、施工是一家人，在開口合同的情況下，試問工程總承包單位能有節(jié)約投資的驅(qū)動(dòng)力嗎？很顯然，這會(huì)很容易造成超概。

六、政府主導(dǎo)型建設(shè)項(xiàng)目想要取得成功，關(guān)鍵要控制好哪些環(huán)節(jié)？

建設(shè)項(xiàng)目管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，要想做好需要從各個(gè)環(huán)節(jié)上做好把控，如項(xiàng)目前期決策、可研、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、各咨詢單位選擇、招標(biāo)采購(gòu)、工程總承包或者施工總承包環(huán)節(jié)、竣工驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等各環(huán)節(jié)都要做好。如同拍一部電影，小說、劇本、制片人、導(dǎo)演、演員、后期剪輯、發(fā)行等都要做好，才能拍出一部好的電影。又如一個(gè)樂隊(duì)，工程咨詢、設(shè)計(jì)、投融資咨詢、招標(biāo)代理、社會(huì)投資人、監(jiān)理、承包商、供應(yīng)商……各家參建單位如同樂隊(duì)各個(gè)樂器的演奏者，負(fù)責(zé)業(yè)主方項(xiàng)目管理的是樂隊(duì)指揮，大家都要按照他的指揮棒來。對(duì)于政府主導(dǎo)型建設(shè)項(xiàng)目而言，政府方的項(xiàng)目管理水平尤為關(guān)鍵。

（作者系北京大岳咨詢有限責(zé)任公司區(qū)域總經(jīng)理）