經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 2020年下半年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政狀況持續(xù)轉(zhuǎn)好，但各地的財(cái)政部門對(duì)于2021年的預(yù)算判斷，依然謹(jǐn)慎。

12月17日晚10點(diǎn)，加班剛剛結(jié)束的李恒（化名）回到家，促使他近期頻繁加班原因是因?yàn)橐幹?021年的預(yù)算。李恒負(fù)責(zé)國(guó)資、商務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等多個(gè)部門的預(yù)算。

李恒對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說(shuō)：“在2020年預(yù)算的基礎(chǔ)上，2021年的本級(jí)預(yù)算壓縮20%。因?yàn)橐咔榈膯栴}，對(duì)2021年的財(cái)政狀況判斷相比2020年會(huì)是稍微好點(diǎn)，我們的預(yù)算在2020年都沒執(zhí)行完畢，大約執(zhí)行了80%多點(diǎn)，主要原因兩個(gè)字：沒錢。”

此時(shí)，地處東北的宋進(jìn)（化名）則早已回到家中，他所在部門負(fù)責(zé)的40多個(gè)對(duì)應(yīng)部門預(yù)算早已經(jīng)完成：“現(xiàn)在的預(yù)算編制簡(jiǎn)單了，主要是因?yàn)闆]錢。以前財(cái)政收入好的時(shí)候，我要和這些支出部門好好嘮嘮，項(xiàng)目的真真假假，錢的多多少少。現(xiàn)在根本不需要，除去保工資保運(yùn)轉(zhuǎn)，項(xiàng)目資金一個(gè)沒有。”

雖然緊張，但是相比2020年，宋進(jìn)的基本判斷是——2021年的預(yù)算相比今年會(huì)增加一點(diǎn)。

從年中之后，中國(guó)財(cái)政收入持續(xù)同比轉(zhuǎn)正。根據(jù)財(cái)政部12月15日公布的11月財(cái)政收支數(shù)據(jù)來(lái)看，11月全國(guó)一般公共預(yù)算收入同比下降2.7%，扣除去年同期特定國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和央企上繳利潤(rùn)抬高基數(shù)等因素后，連續(xù)第6個(gè)月保持增長(zhǎng)，反映了經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定恢復(fù)。

社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇告訴記者：“2021年的預(yù)算支出，增加一些是正常的。2021年是十四五的開局之年，還有一些剛性支出也在增長(zhǎng)。所以首先是支出要保持穩(wěn)定，其次，財(cái)政收入在疫情不反復(fù)的話，相比2020年肯定會(huì)增長(zhǎng)的，畢竟經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)都還在。如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)達(dá)到預(yù)期，沒有新的減稅降費(fèi)出臺(tái)，財(cái)政收入也會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。”

此時(shí)，不止地方在壓縮預(yù)算，中央相關(guān)預(yù)算也是在削減，負(fù)責(zé)編制部門預(yù)算多位人員告訴記者：“2021年的部門預(yù)算也在壓減，貫徹過緊日子的精神。”

中央和地方已經(jīng)開始進(jìn)入編制2021年預(yù)算的階段，而中央部門的預(yù)算已經(jīng)過完第一步的“一上”階段。相比往年，2021年的預(yù)算編制特別緊張，在“一上”之后的“一下”，要求預(yù)算削減，之前報(bào)預(yù)算之前的，在項(xiàng)目的預(yù)算上就已經(jīng)做了改變，開始實(shí)施項(xiàng)目前后序列，優(yōu)先保障各個(gè)部門排名靠前的項(xiàng)目。

基數(shù)為2020年

編制2021年的預(yù)算，基數(shù)對(duì)比則參照2020年。

一位地級(jí)財(cái)政部門的人員告訴記者：“在地方上，第一步的要求就是2021年的初步預(yù)算不準(zhǔn)超過2020年的實(shí)際支出。但是在實(shí)際預(yù)算中，很多地方支出其實(shí)已經(jīng)到壓無(wú)可壓的地步。比如：三公支出。現(xiàn)在主要對(duì)于大頭的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，改為據(jù)實(shí)安排，能壓則壓，能不安排就不安排。”

上述地級(jí)財(cái)政部門的人員說(shuō)，“以2020年的壓減后的支出為準(zhǔn)，去年政府采購(gòu)和信息化建設(shè)全部停止支出，三公壓縮一半。因公出國(guó)，公車購(gòu)置全部停止，會(huì)議、公務(wù)接待、差旅壓縮50%以上。其他行政性經(jīng)費(fèi)減少不得低于20%。設(shè)備維護(hù)、裝修、網(wǎng)絡(luò)化等全部暫停。大約了少支出了三成左右。這也意味著2021年的預(yù)算是在2019年預(yù)算的基礎(chǔ)上以7成計(jì)算。對(duì)比的主要是本級(jí)財(cái)力，本級(jí)財(cái)力數(shù)百億元。”

2021年的總盤子就是從這個(gè)壓縮完的基數(shù)基礎(chǔ)上調(diào)整。

華東某地級(jí)市的預(yù)算人士告訴記者：“現(xiàn)在部門預(yù)算還沒匯總完畢，基本維持去年壓減后的標(biāo)準(zhǔn)，不能再壓了，基層的很多標(biāo)準(zhǔn)，本來(lái)就比省和中央低很多，實(shí)在是壓不動(dòng)了。

對(duì)于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的支出，他表示：“現(xiàn)在是能壓就壓，能不安排就不安排，最低也是據(jù)實(shí)安排。我們的收入還湊活，主要是有縣級(jí)收入上解，困難的還是縣區(qū)的財(cái)政。”

地方的支出還有壓縮的空間嗎？在很多地方財(cái)政人士看來(lái)，三公經(jīng)費(fèi)已經(jīng)沒有空間，主要是壓縮項(xiàng)目支出。比如，某個(gè)部門的信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)之類的。

宋進(jìn)告訴記者：“實(shí)話實(shí)說(shuō)，現(xiàn)在能做的就是“兩保”，保工資和保運(yùn)轉(zhuǎn)，民生支出口徑太大太寬泛，有些和民生、工程相關(guān)的可能就要放一放，市政污水供暖供氣之類是剛需多一些。”

錢緊

當(dāng)然，2020年的縣區(qū)，財(cái)政的確很困難。沒錢，錢緊——這是不少縣區(qū)財(cái)政部門的普遍反映。

李恒告訴記者：“11月差點(diǎn)沒發(fā)下工資來(lái)。造成這個(gè)問題的原因是因?yàn)樯绫澽D(zhuǎn)的問題，收的少，支出的多，每年都有虧空，每年財(cái)政在年底集中補(bǔ)，今年11月劃轉(zhuǎn)，結(jié)果11月就要補(bǔ)，所以差點(diǎn)11月沒發(fā)下工資。”

宋進(jìn)所在的縣區(qū)地方債不多，但是掛賬比較多，占全口徑收入的三分之一。

掛賬是指縣里從省里借錢，也就是該地區(qū)的錢都是從上級(jí)財(cái)政部門借來(lái)的。掛賬中今年借的錢，明年年初就要還，不管哪個(gè)來(lái)源的錢，省里會(huì)先扣除這個(gè)部分，超出這個(gè)部分縣里才能花。到下半年，縣里繼續(xù)從省里借錢，明年再繼續(xù)，每年這樣滾動(dòng)。“這個(gè)錢是沒利息，比從金融機(jī)構(gòu)借錢合適。但是這種錢很少，大部分在10億以下。”宋進(jìn)告訴記者。

借錢的時(shí)候會(huì)不會(huì)被拒絕？

宋進(jìn)想了想：“基本不會(huì)被拒絕。掛賬是2015年以后連續(xù)多年積攢起來(lái)的。如果沒有這筆錢，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)都成問題。在不同地區(qū)，掛帳數(shù)額有所差異。

宋進(jìn)舉例：“我們這里欠發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出相對(duì)少，債務(wù)就低，掛賬就多一些。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣市，債務(wù)就會(huì)高很多。”

他進(jìn)一步解釋：雖然我們處于東北，但是我們財(cái)政供養(yǎng)人員的工資低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部等發(fā)達(dá)地區(qū)。而且在省里，我們縣的人口與財(cái)政供養(yǎng)人口比例相對(duì)比較低，所以每年的本級(jí)收入和轉(zhuǎn)移支付還是夠發(fā)工資，本級(jí)稅收分成完，還有6億-7億元，一年發(fā)工資、退休的養(yǎng)老社保全夠了。

宋進(jìn)所負(fù)責(zé)的某個(gè)口預(yù)算，包括每個(gè)行政人員的辦公經(jīng)費(fèi)，這樣的人員在他所在轄區(qū)內(nèi)大約有1000名左右，每人每年2萬(wàn)余元經(jīng)費(fèi)。行政經(jīng)費(fèi)主要包含：差旅、會(huì)議、辦公、取暖等費(fèi)用。這僅僅是一個(gè)部門，在其他部門中還有比較大的城市建設(shè)等支出。如：路燈維護(hù)，電費(fèi)，雇的維護(hù)工人。

“一級(jí)預(yù)算撥款單位大約是200多個(gè)，涉及建設(shè)局、公安、市政等大的預(yù)算部門。其他一些部門的支出不體現(xiàn)在人上，而是體現(xiàn)于項(xiàng)目上。”宋進(jìn)對(duì)記者表示。

在楊志勇看來(lái)，現(xiàn)在的基層財(cái)政的確是挺困難的。經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型期，財(cái)政也會(huì)很艱難。

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，1—11月累計(jì)，全國(guó)一般公共預(yù)算收入169489億元，同比下降5.3%，與預(yù)算增幅持平，降幅比1—10月收窄0.2個(gè)百分點(diǎn)；全國(guó)一般公共預(yù)算支出207846億元，同比增長(zhǎng)0.7%，累計(jì)增幅實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)正。盡管連續(xù)多月同比收入增長(zhǎng)為正，但是受到疫情前期的影響，總體增長(zhǎng)還是為負(fù)。

從數(shù)據(jù)來(lái)看，收入在持續(xù)增長(zhǎng)，2021年的收入應(yīng)該會(huì)比2020年同比有著增幅。

一家百?gòu)?qiáng)縣的財(cái)稅人員告訴記者，今年稅收任務(wù)完成的很好，主要是土地銷售增長(zhǎng)，帶動(dòng)了一系列的房地產(chǎn)相關(guān)的稅收增長(zhǎng)，地價(jià)相比年初已經(jīng)增長(zhǎng)了一倍，契稅增幅了110%。但是，其他行業(yè)的稅收則下降了20%左右。“今年的賣地收入和稅收比，都快到了1:1。”上述財(cái)稅人員表示，最近財(cái)政來(lái)商量明年的增長(zhǎng)，按照下半年的趨勢(shì)，明年增長(zhǎng)1%。財(cái)政要求最低增長(zhǎng)5%-10%的增長(zhǎng)。

如何解決

宋進(jìn)這幾年一直在思考預(yù)算緊張的問題。

他認(rèn)為：“預(yù)算緊張只是一個(gè)表現(xiàn)，背后原因支出固化的問題，每個(gè)部門都為自己的部門爭(zhēng)取利益，自己轄區(qū)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)給自己分管部門爭(zhēng)取利益，上面的各個(gè)部門下任務(wù)的時(shí)候，也要求地方財(cái)政配合。”“經(jīng)濟(jì)條件好的時(shí)候，財(cái)政雙位數(shù)增長(zhǎng)，給的比較多。現(xiàn)在變成以前給過的必須保障，后面雖然支出的增長(zhǎng)降低了，也比實(shí)際收入增長(zhǎng)率高。還有一個(gè)就是物價(jià)的上漲，以前一個(gè)燈，和現(xiàn)在市政買一個(gè)燈，價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)不同，資金的效率就會(huì)大打折扣。”宋進(jìn)說(shuō)道。

在宋進(jìn)的眼里，支出太龐大了。“財(cái)政的問題不是一個(gè)簡(jiǎn)單錢的問題，上上下下的關(guān)系問題。另外就是事權(quán)和支出責(zé)任的改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位。

他給記者舉例：某個(gè)部門的津補(bǔ)貼，原來(lái)財(cái)政部與某部委發(fā)文要求只發(fā)機(jī)關(guān)人員，但是省廳出文要求下面（街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的也要發(fā)，擴(kuò)大了財(cái)政部與某部委出文的補(bǔ)貼范圍。省里發(fā)文對(duì)于下面來(lái)說(shuō)沒有多給資金，變相增加了縣區(qū)的支出壓力。

其實(shí)，支出固化的問題早已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)。

2017年年初，時(shí)任財(cái)政部政策研究室主任王衛(wèi)星在中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院的一場(chǎng)報(bào)告會(huì)上說(shuō)，十八屆三中全會(huì)和新修訂的預(yù)算法都明確取消重點(diǎn)支出“掛鉤”機(jī)制，經(jīng)過財(cái)政部的努力，目前“掛鉤”機(jī)制已經(jīng)逐步解決，中央改革辦已經(jīng)開完會(huì)，法律修改還需要一個(gè)過程。

“到去年年底全部掛鉤的問題都解決了，脫鉤了。中央的決策程序已經(jīng)走完了，剩下的需要一個(gè)法律修改過程。法都還沒有改，期待以后走程序。”王衛(wèi)星說(shuō)。

重點(diǎn)支出掛鉤機(jī)制是指教育、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅掛鉤或同國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值掛鉤。支出掛鉤機(jī)制在特定發(fā)展階段為促進(jìn)有關(guān)領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用,但也不可避免地導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化僵硬,分解了各級(jí)政府預(yù)算安排,加大了政府統(tǒng)籌安排財(cái)力的難度。

楊志勇告訴記者，所以我們一直要推動(dòng)零基預(yù)算。因?yàn)榛鶖?shù)攜帶了很多信息，比如固化的支出，有些錢不需要，也不能拿走。

零基預(yù)算是不考慮過去的預(yù)算項(xiàng)目和收支水平，以零為基點(diǎn)編制的預(yù)算，具體指不受以往預(yù)算安排情況的影響，一切從實(shí)際需要出發(fā)，逐項(xiàng)審議預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用的內(nèi)容及其開支標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合財(cái)力狀況，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制預(yù)算的一種科學(xué)的現(xiàn)代預(yù)算編制方法。

楊志勇認(rèn)為，支出固化支出要改，要分析支出增長(zhǎng)的原因，有些政策性很強(qiáng)，比如一些政策性的支出。“財(cái)政垂管，未嘗不是一條出路。”宋進(jìn)停頓了下，說(shuō)出了這個(gè)建議。