經濟觀察網 記者 杜濤 近日，財政部在《關于政協(xié)十三屆全國委員會第三次會議第3856號提案答復意見的函》中，系統(tǒng)地闡述了其對PPP與專項債融合的看法。

財政部認為，研究推進PPP與專項債融合，有助于發(fā)揮PPP的治理效益優(yōu)勢和專項債的融資成本優(yōu)勢，解決PPP“項目等資金”和專項債“資金等項目”的問題，對于提高項目投資運營效率、助力穩(wěn)投資，具有積極意義。但同時，對于兩者融合可能帶來的風險隱患，也應當給予高度重視。

PPP即政府與社會資本合作。專項債券是地方政府債券的一種，指為了籌集資金建設某專項具體工程而發(fā)行的債券。

為什么會提出兩者結合？

一位市場咨詢人士告訴記者，PPP與專項債結合，用投資加投資，造成乘數(shù)效應。對于地方政府來說，渠道多了，可用資金多了。對于社會資本，出資壓力會減少，項目也會變多，市場變大。對于中介來說，項目多了，費用多了。對于金融機構來說會謹慎一些。但是專項債要還，PPP融資也要還，提出結合來，對于大多數(shù)項目參與方都有利可圖，就是對于未來的債務風險不好把握了。

一位PPP行業(yè)人士對經濟觀察網表示，提出PPP與專項債結合，既違反了專項債的理念，又違反了PPP的理念?？梢哉f，該行業(yè)人士并不認可PPP與專項債結合。

上述行業(yè)人士給記者分析了為什么會有提出結合的幾個原因：第一是因為社會資本想賺施工的利潤，按照要求來看，專項債項目可以自平衡，缺口部分可以銀行貸款，此時的項目由地方政府做主。還有就是用專項債融一部分，做資本金，PPP項目融一部分資金。這樣就違反了23號文。

“還用PPP做啥，無非社會資本想施工。專項債已經自平衡了，還要PPP干嘛？無非就是政府融資，社會資本干活，政府融資了，政府愿意把工程給予社會資本決定嗎？”

23號文是指的財政部發(fā)文規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為（財金〔2018〕23號），其中一條要求為資本金審查，國有金融企業(yè)向參與地方建設的國有企業(yè)（含地方政府融資平臺公司）或PPP項目提供融資，應按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規(guī)，融資項目滿足規(guī)定的資本金比例要求。若發(fā)現(xiàn)存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實的問題，國有金融企業(yè)不得向其提供融資。

一位地方政府做基礎設施投資的人士告訴記者：“我不贊成PPP與專項債結合。因為專項債現(xiàn)在面臨很多問題，對于項目來說，實操非常困難。還有就是收入的分配問題。”

大岳咨詢董事金永祥對于財政部回復提案的看法比較積極。他認為，原來提專項債和PPP結合，都是基層在呼吁，這是第一次正式途徑要求主管單位來回應。這是一個突破。以前都是研討會和專家發(fā)言呼吁。其次，這次回復，允許PPP與專項債結合，但是在方式上值得探討。還有就是現(xiàn)行的PPP和專項債政策不同，若是要結合，需要對政策進行整合優(yōu)化。為結合創(chuàng)造手段，當然，這也不意味著兩者一定結合，未來應該讓市場和項目條件來做決定。

山西萬方建設項目管理咨詢有限公司副總經理認為，專項債與PPP相結合從2019年鄭州會議開始，一直在討論，但是從具體落地案例來講，除了呼和浩特地鐵和山東專用線案例外，其他甚少，對于財政部的回復要進一步研究探討，一是如果就是政府付費類項目采用專項債作為債務性資金（就是專項債部分收入低于10號文比例時），可以結合專項債的低成本和PPP運作的社會資本高效率，同時也可設置采用專項債比例的限額，這樣可充分發(fā)揮專項債和PPP的優(yōu)勢；二是如果項目分拆本身就是兩個項目（兩個標段應該也無不可）；三是對于存量專項債通過TOT方式轉PPP項目，倒是值得商榷，將資金成本低的專項債方式融資轉變?yōu)槌杀据^高的PPP方式，給政府提供新的資金，但是在財承測算時是否需要合并測算支付責任那，是否進一步放大了政府承擔風險，需要從更大的角度來看。

財政部認為，對于提案提出的PPP與專項債的四種融合方式，我們認為，應當權衡利弊、分類施策：

一是對于將已建成的專項債項目轉為PPP模式運營以及將項目拆分為兩部分分別采用專項債和PPP模式實施兩種方式，我們認為，本質上PPP與專項債模式“涇渭分明”，可在確保合法合規(guī)、做好程序銜接、防控融資風險的基礎上，由地方探索實施。

二是對于將專項債作為PPP項目資本金或債務性資金兩種方式，我們認為，存在一定風險隱患，需要進一步論證。主要考慮：

一是將專項債作為PPP項目資本金，將放大項目融資杠桿，加大財政支出壓力和中長期財政風險。二是將專項債作為PPP項目的債務性資金，實際上是將專項債資金用于項目運營補貼這一經常性支出，不符合預算法“地方政府債券資金不得用于經常性支出”的規(guī)定，也不符合PPP項目“不得通過政府性基金預算安排運營補貼支出”的要求，存在違規(guī)運作風險。同時，專項債作為PPP項目的債務性資金還將弱化社會資本融資責任，強化政府兜底預期，加劇社會資本重建設、輕運營傾向，影響PPP項目長期穩(wěn)定合作。

財政部還表示，下一步將在不增加地方政府隱性債務風險的前提下，進一步研究論證專項債與PPP結合的必要性和可行性，指導、推動各地規(guī)范開展PPP和專項債項目管理工作。