經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 被稱(chēng)為“第二財(cái)政”的城投平臺(tái)正面臨轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。

6月27日，東部某地級(jí)市城投負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，今年一直在按照“335”指標(biāo)推動(dòng)城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型。“335”指標(biāo)即非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（城建類(lèi)資產(chǎn)）占總資產(chǎn)比重不超過(guò)30%；非經(jīng)營(yíng)性收入（城建類(lèi)收入）占總收入比重不超過(guò)30%；財(cái)政補(bǔ)貼占凈利潤(rùn)比重不得超過(guò)50%，是此前政策對(duì)于平臺(tái)轉(zhuǎn)型的一個(gè)量化指標(biāo)要求。

上述負(fù)責(zé)人稱(chēng)，當(dāng)?shù)貙⒋蟛糠殖峭兜膫鶆?wù)剝離，轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)投或者國(guó)企，其所在的城投就布局了新能源、科技之類(lèi)的產(chǎn)業(yè)。

2024年《政府工作報(bào)告》明確提出，“分類(lèi)推進(jìn)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型”。國(guó)務(wù)院防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作視頻會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“要下更大力氣化解融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化配套政策支持，加快壓降融資平臺(tái)數(shù)量和債務(wù)規(guī)模，分類(lèi)推動(dòng)融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型”。

中誠(chéng)信研究院的《當(dāng)前“一攬子化債”效果與城投轉(zhuǎn)型》（下稱(chēng)《報(bào)告》）報(bào)告稱(chēng)，“一攬子化債”背景下，各地積極加快推進(jìn)城投轉(zhuǎn)型。債務(wù)嚴(yán)監(jiān)管背景下，2018年以來(lái)城投整合的數(shù)量迅速增多，去年以來(lái)伴隨“一攬子化債”推進(jìn)，在“加快壓降融資平臺(tái)數(shù)量”的要求下，城投整合繼續(xù)加快，2023年共發(fā)生超350起城投整合事件，同比增長(zhǎng)超10%，整合過(guò)程中城投企業(yè)控股股東更多由政府機(jī)構(gòu)更換為企業(yè)。

中誠(chéng)信國(guó)際研究院院長(zhǎng)袁海霞表示，地方政府推進(jìn)城投轉(zhuǎn)型，需要加快壓降平臺(tái)數(shù)量和債務(wù)規(guī)模，以提升平臺(tái)自身造血能力、維持再融資循環(huán)。地方實(shí)踐方面，云南、遼寧、江西等均發(fā)文提出壓降融資平臺(tái)公司數(shù)量、推動(dòng)市場(chǎng)化實(shí)體化轉(zhuǎn)型，江蘇鎮(zhèn)江明確提出 2024年要壓減地方政府融資平臺(tái)90個(gè)以上。

縣市級(jí)城投平臺(tái)因體量更小、產(chǎn)業(yè)更少，面臨更大的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。

東方金誠(chéng)研究發(fā)展部總監(jiān)馮琳說(shuō)：“城投轉(zhuǎn)型并不是簡(jiǎn)單的報(bào)表游戲，轉(zhuǎn)型能否得到監(jiān)管認(rèn)可并突破新增融資限制，還是要看轉(zhuǎn)型后是否具備自主經(jīng)營(yíng)能力、滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。從這個(gè)角度看，并非所有城投平臺(tái)都具備轉(zhuǎn)型的條件和能力。同時(shí)，所有平臺(tái)都推進(jìn)市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型也不符合‘分類(lèi)推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型’的政策要求。”

轉(zhuǎn)型艱難

東部某縣的財(cái)政局部門(mén)負(fù)責(zé)人也一直關(guān)心城投轉(zhuǎn)型的事情，但是，當(dāng)前的財(cái)政收支壓力，又使得他不敢輕易下決心處理?！俺峭掇D(zhuǎn)型不是說(shuō)轉(zhuǎn)就轉(zhuǎn)的，有兩個(gè)難題要解決，一個(gè)是之前存量債務(wù)如何化解，第二地方政府能真正放手嗎？”

該部門(mén)負(fù)責(zé)人介紹，當(dāng)?shù)赜谐峭队挟a(chǎn)投，還有住建部門(mén)的城發(fā)。其中，城投沒(méi)有實(shí)質(zhì)性業(yè)務(wù)，基本都是融資業(yè)務(wù)；產(chǎn)投主要是負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，資金來(lái)源于專(zhuān)項(xiàng)債和平臺(tái)融資，一般產(chǎn)投平臺(tái)擁有部分土地資源，地方政府會(huì)以較低的價(jià)格將土地賣(mài)給產(chǎn)投，以補(bǔ)償開(kāi)發(fā)園區(qū)的前期成本；城發(fā)則主要負(fù)責(zé)建筑施工。

“現(xiàn)在城投的生存空間被壓縮，也一直開(kāi)會(huì)研究城投轉(zhuǎn)型的問(wèn)題?？h區(qū)城投，政策空間小，除了投融資功能，也沒(méi)什么文章可以做。”上述部門(mén)負(fù)責(zé)人稱(chēng)，“產(chǎn)業(yè)可以裝一些，雖然縣區(qū)的產(chǎn)業(yè)不是那么發(fā)達(dá)?！?/p>

袁海霞說(shuō)，城投過(guò)去從事的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)逐步進(jìn)入存量狀態(tài)，需進(jìn)一步向新基建等新興領(lǐng)域布局，但新動(dòng)能尚未成勢(shì)的背景下，城投企業(yè)轉(zhuǎn)型仍有難度、短期內(nèi)空間相對(duì)受限。城投企業(yè)過(guò)去主要從事土地整理、基建、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，伴隨城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)放緩、房地產(chǎn)行業(yè)深度調(diào)整及基建領(lǐng)域投資效率下滑，城投傳統(tǒng)業(yè)務(wù)增量空間逐步收窄、或進(jìn)入存量狀態(tài)。

上述城投負(fù)責(zé)人所在地區(qū)則是將大部分城投公司中有現(xiàn)金流、收益較好的產(chǎn)業(yè)剝離，成立新的產(chǎn)投。同時(shí)債務(wù)也向幾家原來(lái)的城投集中，尋求解決辦法。

但是，縣區(qū)和市級(jí)的經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政壓力、產(chǎn)業(yè)狀況并不相同，使得城投轉(zhuǎn)型出現(xiàn)了一些異化的情況。

一位從事城投融資業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)人士就發(fā)現(xiàn)，一些縣區(qū)的城投通過(guò)“刷經(jīng)營(yíng)性流水”，可以美化報(bào)表，從而滿(mǎn)足“335”標(biāo)準(zhǔn)。滿(mǎn)足后，城投就可以發(fā)債或者從銀行貸款。所謂“刷經(jīng)營(yíng)性流水”是指城投公司與上下游公司簽訂合同，但是沒(méi)有實(shí)際貨物的交付。因?yàn)椤?35”考核的主要是經(jīng)營(yíng)收入。

該金融機(jī)構(gòu)人士也認(rèn)為，當(dāng)前縣區(qū)城投轉(zhuǎn)型壓力非常大。他說(shuō)，城投如果不能借新還舊，那就只能盤(pán)活存量資產(chǎn)，靠產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)來(lái)發(fā)展，縣區(qū)一級(jí)，人口少，資源少，資產(chǎn)盤(pán)活的可能性很低。

馮琳認(rèn)為，從監(jiān)管導(dǎo)向來(lái)看，轉(zhuǎn)型平臺(tái)不宜過(guò)多，更加鼓勵(lì)地市級(jí)主要平臺(tái)進(jìn)行轉(zhuǎn)型。相較地市級(jí)平臺(tái)，在推進(jìn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型方面，區(qū)縣級(jí)平臺(tái)有幾方面弱勢(shì)，導(dǎo)致其轉(zhuǎn)型難度更大：一是資產(chǎn)不實(shí)問(wèn)題更為突出，且轉(zhuǎn)型過(guò)程中可整合的資產(chǎn)、資源有限；二是業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)更加集中于基建等公益性業(yè)務(wù)，造血能力更弱，存量債務(wù)負(fù)擔(dān)重；三是信用評(píng)級(jí)相對(duì)較低，市場(chǎng)化融資能力弱，四是在政企關(guān)系的處理、企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和管理制度建設(shè)以及人才隊(duì)伍培養(yǎng)等方面也處于弱勢(shì)。

債務(wù)壓力

上述財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人看來(lái)，城投轉(zhuǎn)型的最大壓力是當(dāng)前財(cái)政收支壓力和城投的存量債務(wù)問(wèn)題。

6月24日，財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，1—5月，全國(guó)一般公共預(yù)算收入96912億元，同比下降2.8%。

袁海霞也觀察到，當(dāng)前城投企業(yè)基本面未見(jiàn)明顯改善，信用風(fēng)險(xiǎn)仍持續(xù)釋放。2024年1月—5月發(fā)生22起非標(biāo)違約事件，多于去年同期的17起，集中在河南、貴州、云南等省份，涉及的19家城投企業(yè)均為市縣級(jí)城投。

上述《報(bào)告》稱(chēng)，在地方政府債務(wù)嚴(yán)監(jiān)管政策下，近年來(lái)城投企業(yè)資產(chǎn)與負(fù)債增速均呈下滑趨勢(shì)。2023年城投企業(yè)總負(fù)債規(guī)模約80萬(wàn)億元，帶息債務(wù)規(guī)模約55萬(wàn)億元，“一攬子化債”推進(jìn)影響下，2023年首次出現(xiàn)城投企業(yè)資產(chǎn)、負(fù)債增速雙雙低于社融增速的情況。由于負(fù)債增速持續(xù)高于資產(chǎn)增速，城投企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率仍不斷上升，2023年達(dá)58%。從債務(wù)結(jié)構(gòu)看，貸款仍是主要構(gòu)成、占比超六成；債券、非標(biāo)次之，期限上短期債務(wù)占比仍在上升，2023年達(dá)30%。

地方政府的收支壓力和債務(wù)壓力也限制了其推動(dòng)城投轉(zhuǎn)型的動(dòng)力和能力。

上述縣級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人說(shuō)，城投轉(zhuǎn)型需要地方財(cái)政財(cái)力、人力、產(chǎn)業(yè)的支持。當(dāng)前城投的整體融資數(shù)量是被壓減的，如信托、融資租賃到期不再續(xù)借。即使進(jìn)入財(cái)政部的融資平臺(tái)名單，城投平臺(tái)也需要利用財(cái)政自有資金償還部分貸款，而非像以前一樣能夠“借新還舊”。在當(dāng)前財(cái)政收入壓力較大的情況下，城投平臺(tái)如何有能力去轉(zhuǎn)型。

如何轉(zhuǎn)型

如何轉(zhuǎn)型成為橫在地方財(cái)政和城投負(fù)責(zé)人前面的一大難題。

上述金融機(jī)構(gòu)人士認(rèn)為，縣區(qū)級(jí)城投的未來(lái)，就是并給市級(jí)城投。該人士進(jìn)一步解釋由市級(jí)統(tǒng)籌區(qū)縣資源有兩個(gè)好處：一是整體債務(wù)可以置換，置換后利息更低；二是存量資產(chǎn)可以?xún)?yōu)化，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)營(yíng)收益更好。

近年來(lái)，鐵路公路等傳統(tǒng)基建領(lǐng)域投資增速逐步放緩，而公用事業(yè)、新能源、新基建等領(lǐng)域投資增速有所提升，對(duì)基建投資形成重要支撐，作為地方基建的主力，城投企業(yè)業(yè)務(wù)也逐步向新基建等新興領(lǐng)域布局，積極尋求增量空間。

根據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)以土整及基建為最主要業(yè)務(wù)的平臺(tái)數(shù)量占比逐步下降，而以公用事業(yè)、新基建等其他領(lǐng)域?yàn)橹饕獦I(yè)務(wù)的平臺(tái)數(shù)量占比有所抬升。

袁海霞認(rèn)為，為滿(mǎn)足“335”融資要求，“產(chǎn)業(yè)類(lèi)”平臺(tái)組建加速。常見(jiàn)形式主要包括三類(lèi)：其一，原有城投體系內(nèi)整合產(chǎn)業(yè)類(lèi)資產(chǎn)設(shè)立產(chǎn)業(yè)類(lèi)子公司；其二，地方政府整合區(qū)域產(chǎn)業(yè)資源新設(shè)產(chǎn)業(yè)類(lèi)平臺(tái)；其三，地方政府向城投注入產(chǎn)業(yè)類(lèi)資產(chǎn)或公司通過(guò)兼并重組增加產(chǎn)業(yè)類(lèi)資產(chǎn)，以達(dá)到稀釋城投屬性、提高產(chǎn)業(yè)屬性等。此外，伴隨新型城鎮(zhèn)化建設(shè)全面推進(jìn)、基建進(jìn)一步下沉，區(qū)縣城投作為當(dāng)?shù)鼗ㄖ髁Γ杂斜匾七M(jìn)轉(zhuǎn)型：一是響應(yīng)“壓降融資平臺(tái)數(shù)量”政策要求，對(duì)小、散的區(qū)縣融資平臺(tái)進(jìn)行整合，提升整體運(yùn)作效率；二是在保持公益性業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)適度開(kāi)展市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，支撐縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

馮琳認(rèn)為，未來(lái)城投轉(zhuǎn)型有七大可拓展方向：一是依托自身在城市建設(shè)、公用事業(yè)等領(lǐng)域積累的資源與業(yè)務(wù)能力，轉(zhuǎn)型為城市資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)或城市綜合服務(wù)運(yùn)營(yíng)商；二是探索公用事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)方面的天然優(yōu)勢(shì)；三是轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)園區(qū)的深度運(yùn)營(yíng)商，不僅參與園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)負(fù)責(zé)園區(qū)的運(yùn)營(yíng)類(lèi)工作，提供附屬周邊服務(wù)，還可參與園區(qū)重點(diǎn)企業(yè)投資，在豐富自身業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，深度參與區(qū)域產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展；四是轉(zhuǎn)型為國(guó)有資本投資/運(yùn)營(yíng)公司，專(zhuān)業(yè)從事國(guó)有資本的市場(chǎng)化運(yùn)作；五是轉(zhuǎn)型為類(lèi)金融平臺(tái)，主要包括地方金融控股集團(tuán)、資金經(jīng)營(yíng)類(lèi)、產(chǎn)業(yè)基金的管理和投資類(lèi)這三種模式；六是將轉(zhuǎn)型方向與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密結(jié)合，開(kāi)展鄉(xiāng)村振興相關(guān)業(yè)務(wù)；七是近年城投拿地較多，可以利用所擁有的土地資源，拓展房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)，將業(yè)務(wù)觸角從一級(jí)土地整理向二級(jí)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)延伸。