經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 “從今年年初到6月，基建投資類業(yè)務(wù)相比去年同期下降了40%左右，但是你要知道，去年有疫情影響”，6月15日，一位從事政府投融資業(yè)務(wù)人士稱。該人士進一步解釋，進入2023年，PPP（政府與社會資本合作）基本沒業(yè)務(wù)，專項債現(xiàn)在也不好做，現(xiàn)在只能做EOD（采用生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式）。

從4月開始，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增速呈現(xiàn)逐月下滑的態(tài)勢，1-3月基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長8.8%，1-4月同比增速回落至8.5%，1-5月增速進一步回落至7.5%。

基礎(chǔ)設(shè)施投資主要由政府主導，也是中國“促投資、提振內(nèi)需”的重要抓手，在內(nèi)需市場整體走弱的背景下，基建投資本被市場寄予厚望，但上半年的表現(xiàn)并未達到預(yù)期。

基建投資為何沒有“頂”起來？財政方面的約束是一個重要原因。

天風證券在報告中分析，基建的放緩一方面有政策發(fā)力主動放緩的因素，3、4月政府債金融資規(guī)模出現(xiàn)下滑；另一方面則是因為在有限的預(yù)算中，政府需要更多地向民生領(lǐng)域傾斜。

一位縣區(qū)財政局的副局長告訴記者，2023年上半年財政壓力比較大，為了保證“三保”，今年上半年大部分的基建項目全停了。

中國財政科學研究院金融研究室主任趙全厚告訴記者：“對基建投資的拉動還要看下半年，今年雖然發(fā)債早，但是地方政府流動性緊張，新增債券去解決流動性了，項目推進慢一些，等下半年流動性好一些的時候，再有中央督促下，基建投資應(yīng)該會起來。”“從周期來說，基建投資的增速基本從4月開始。4月份以后，資金才會形成實際工作量，在5-9月出現(xiàn)大幅增長。”趙全厚稱，現(xiàn)在地方政府和城投性企業(yè)流動性非常緊張。上半年部分中西部地區(qū)的城投債曾出現(xiàn)不穩(wěn)定的信號，意味著流動性緊張。

基建逐月放緩

1-5月全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）188815億元，同比增長4.0%，增速較1-4月下滑0.1%，其中基礎(chǔ)設(shè)施投資（不含電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)）同比增長7.5%，相較1-4月下滑1%。

從4月開始，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增速就出現(xiàn)放緩跡象，多項指標也反映了這一趨勢。

6月7日晚，中國工程機械工業(yè)協(xié)會公布數(shù)據(jù)，今年5月銷售各類挖掘機1.68萬臺，同比下降18.5%。其中國內(nèi)銷量6592臺，同比下降45.9%，3月、4月挖掘機國內(nèi)銷量均出現(xiàn)了4-5成的同比降幅。

天風證券報告顯示，去年4月是基建投資的低點當前（4月）螺紋鋼的表觀需求量僅持平去年同期，石油瀝青開工率僅略高于去年同期，而水泥熟料產(chǎn)能利用率甚至大幅低于去年同期26個百分點。

基建為何出現(xiàn)逐月下降的趨勢？

天風證券報告中認為，從財政的力度看，近期基建投資的回落看起來是政策發(fā)力主動放緩的結(jié)果。去年上半年基建投資的問題是資金到位積極，但項目開工遲鈍，投資金額沒有反映在實物工作量上，而今年基建的約束使財政加杠桿出現(xiàn)了明顯放緩。

從融資角度觀察，基建增速的放緩與地方政府融資增速放緩的趨勢是一致的。

今年3月和4月，政府債凈融資分別為5552億元、3238億元，占全年凈融資目標的比重分別為7％、4％（去年同期分別為9％、5％），凈融資規(guī)模分別同比下滑了11％和19％。天風證券認為，作為政府控制力較強的工具，政府債融資的放緩，說明財政的發(fā)力在主動放緩。

長城宏觀分析，5月份政府債券新增融資5571億元，絕對值處于近五年同期次低點，5月末政府債存量同比下滑0.9個百分點至12.4%。按今年3.88萬億赤字+3.8萬億專項債的發(fā)行量，5月單月融資占比為7.25%，比過去5年同期均值低2.5個百分點，延續(xù)了4月以來政府債發(fā)行速度的放緩趨勢。不過由于今年政府債發(fā)力靠前，1-5月發(fā)債累計進度達到37%，仍然遠高于往年同期平均水平。

投資和消費是內(nèi)需的兩大支柱，往往消費走低時需要地方政府主導投資發(fā)力，以維持內(nèi)需增長，但消費正在走出一季度的高溫狀態(tài)時，按照上述數(shù)據(jù)趨勢顯示，地方政府卻謹慎了起來。

上述地方政府基建投資咨詢?nèi)耸扛嬖V記者，這主要是因為政府財力受限于債務(wù)影響，今年上半年一些地方政府債務(wù)暴露出部分問題，以往地方政府做一些項目收益覆蓋不了成本，現(xiàn)在要靠財政資金去覆蓋，這也就擠占了政府的預(yù)算資金。

此外，今年基建投資在地方政府財政支出的優(yōu)先度在下降，也是原因之一。“地方政府首先是‘三保’，其次穩(wěn)定債務(wù)，經(jīng)濟又沒有復(fù)蘇增長，哪來的錢去投資基建。”該咨詢?nèi)耸勘硎尽?/p>

今年以來，一般公共預(yù)算支出中，社保和就業(yè)方面支出的占比處于近5年以來同期最高水平，1-4月累計占比較去年同期提升0.6個百分點，天風證券據(jù)此認為，財政對穩(wěn)就業(yè)的加碼在一定程度上擠出了財政對基建的投資。

投資模式換擋

上述基建投資咨詢?nèi)耸空f，目前基建放緩的一個原因在于基建模式正處于一個換擋的階段，此前作為基建主導的PPP和特許經(jīng)營模式放緩，PPP項目庫也已經(jīng)停止新增。

該人士進一步分析，沒有了PPP和特許經(jīng)營模式，基建項目只能采用政府直接投資或市場化方式，但很多政府項目收益覆蓋不了成本，需要持續(xù)的財政補貼，才能吸引社會資本進入。

但上述基建投資咨詢?nèi)耸恳舱J為，PPP需要重新頂層制度設(shè)計，才能實現(xiàn)真正風險分擔，公益導向，保證項目的持續(xù)性，防止PPP項目做成事實性財政兜底。

地方政府的另一個基建抓手是專項債。上述基建投資咨詢?nèi)耸勘硎?，目前專項債中片區(qū)開發(fā)項目通過率大幅飆升。“但是，當前經(jīng)濟面臨下行壓力，是否有那么多好的產(chǎn)業(yè)支撐這么多的園區(qū)開發(fā)，這些項目投入后，未來能不能形成優(yōu)質(zhì)的存量資產(chǎn)？”

在投資模式換擋期，一些地方政府也開始尋找新的創(chuàng)新模式，比如今年頗受關(guān)注的EOD模式。

2018年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》，首次提出“探索開展生態(tài)環(huán)境導向的城市開發(fā)（EOD）模式，推進生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)發(fā)展，在不同領(lǐng)域打造標桿示范項目”，推進環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果。

2022年，生態(tài)環(huán)境部上線了生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫，擬每省每年支持5個EOD項目入庫實施，向各政策性金融機構(gòu)推送入庫項目，金融機構(gòu)將對EOD項目給予優(yōu)先盡職調(diào)查、優(yōu)先審查審批、優(yōu)先貸款投放、優(yōu)惠利率、延長貸款期限等優(yōu)惠信貸政策。

上述地方政府投融資人士人士表示，EOD單個項目最高金額為30億元。“EOD的問題在于，周期漫長，策劃落地比較漫長”，但金融機構(gòu)對這類項目表現(xiàn)出了更高的熱情度。

上述政府投融資人士告訴記者，他接觸的某家政策性金融機構(gòu)與各個縣區(qū)交流溝通，告訴縣區(qū)可以給EOD項目提供融資支持，以此調(diào)動縣區(qū)發(fā)掘、儲備EOD項目的主動性，雖然每個省只能選5個，但即使是其他未能選上的EOD項目，相比其他模式質(zhì)量更高，該政策性金融機構(gòu)會從中選取一些提供融資。