經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 胡群  2022年12月27日，《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案）》已提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議審議，這是該草案首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議。多位業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)2023年該法有望出臺(tái)。

中國(guó)銀行法學(xué)研究會(huì)理事肖颯表示，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》，草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議屬于立法的一個(gè)關(guān)鍵步驟。法律草案修改稿經(jīng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議，由法律委員會(huì)根據(jù)常務(wù)委員會(huì)組成人員的審議意見進(jìn)行修改，提出法律草案表決稿，由委員長(zhǎng)會(huì)議提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議表決，由常務(wù)委員會(huì)全體組成人員的過半數(shù)通過。常務(wù)委員會(huì)通過的法律由國(guó)家主席簽署主席令予以公布。

“防范金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的永恒主題。”中國(guó)銀行研究院研究員梁斯表示，近年來我國(guó)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)工作取得突破性進(jìn)展。影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融等突出問題得到整治，妥善處置問題金融機(jī)構(gòu)、防范資本無序擴(kuò)張工作積極推進(jìn)。但需要注意的是，我國(guó)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)仍然艱巨。金融風(fēng)險(xiǎn)變化呈現(xiàn)出隱蔽性強(qiáng)、分散化、多樣化的特征，存在跨市場(chǎng)、跨行業(yè)傳遞的可能，需要系統(tǒng)性和針對(duì)性的應(yīng)對(duì)思路。

為金融體系上“安全閥”

“在《金融穩(wěn)定法》之前，我國(guó)已有《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等基礎(chǔ)法律作為金融體系的法治保障。然而，隨著金融市場(chǎng)的高速發(fā)展性和跨部門跨領(lǐng)域性，導(dǎo)致現(xiàn)有金融法律規(guī)范仍有不足。”肖颯稱，《金融穩(wěn)定法》的制定與頒布，將會(huì)作為金融法治體系的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)領(lǐng)法律，制定金融監(jiān)管框架，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

2022年4月6日，中國(guó)人民銀行會(huì)同有關(guān)部門起草了《金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》強(qiáng)調(diào)，維護(hù)金融穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，將金融活動(dòng)全面納入監(jiān)管，按照市場(chǎng)化、法治化原則處置金融風(fēng)險(xiǎn)，公平保護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

二十大報(bào)告要求“守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線”。市場(chǎng)金融環(huán)境將進(jìn)一步呈現(xiàn)風(fēng)控體系系統(tǒng)化、金融安全法制化、風(fēng)險(xiǎn)處置制度化、風(fēng)險(xiǎn)主體責(zé)任市場(chǎng)化的金融風(fēng)險(xiǎn)防控、處置特點(diǎn)，持續(xù)強(qiáng)化防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。

“未來在化解金融風(fēng)險(xiǎn)的過程中，將更加重視落實(shí)金融機(jī)構(gòu)及股東的主體責(zé)任，將‘自救’作為應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的主要方式，金融機(jī)構(gòu)及股東作為市場(chǎng)主體，將承擔(dān)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、‘自救’風(fēng)險(xiǎn)的主體責(zé)任。尊重金融機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)資不抵債的機(jī)構(gòu)有序市場(chǎng)化退出，通過股權(quán)清零、大額債權(quán)打折承擔(dān)損失。”中國(guó)銀行研究院發(fā)布的《中國(guó)銀行經(jīng)濟(jì)金融展望報(bào)告（2023年）》顯示，加快出臺(tái)金融穩(wěn)定法，明確金融風(fēng)險(xiǎn)處置的各方責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法行政，將與執(zhí)法部門合作作為原則性要求加以明確，更有效地打擊金融犯罪。

肖颯表示，《金融穩(wěn)定法》共有六章，依據(jù)應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的事前防范、事中化解、事后處置的流程，制定整體框架：總則、金融風(fēng)險(xiǎn)防范、金融風(fēng)險(xiǎn)化解、金融風(fēng)險(xiǎn)處置、法律責(zé)任和附則。從源頭把控金融風(fēng)險(xiǎn)，通過金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部公司治理和明晰股權(quán)架構(gòu)、外部監(jiān)察審計(jì)部門的監(jiān)督審查，以內(nèi)外結(jié)合的方式減小金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生可能性，保障金融秩序穩(wěn)定性。

梁斯表示，《金融穩(wěn)定法》將建立關(guān)于防范化解和處置金融風(fēng)險(xiǎn)的一整套制度安排，構(gòu)建出了金融風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效處置機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)“發(fā)現(xiàn)及時(shí)、操作有效、處置得當(dāng)”，全面提升金融市場(chǎng)和金融基礎(chǔ)設(shè)施的安全性和穩(wěn)健性，確保金融體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和各項(xiàng)功能的有效發(fā)揮。

具體看：首先明確了國(guó)務(wù)院金融委防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的主體責(zé)任?！督鹑诜€(wěn)定法》規(guī)定了由國(guó)務(wù)院金融委負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)重大金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置工作，再度強(qiáng)調(diào)了國(guó)務(wù)院金融委在防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)中的核心地位。其次涵蓋了金融風(fēng)險(xiǎn)的全流程處置。包括金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置均有詳盡細(xì)致的規(guī)定。其中，部分規(guī)定是對(duì)過去風(fēng)險(xiǎn)事件處置經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。例如對(duì)金融機(jī)構(gòu)股東和實(shí)控人設(shè)置“紅線”、依法實(shí)施促成重組或者接管、托管等內(nèi)容。同時(shí)，進(jìn)一步明確了地方政府屬地責(zé)任和金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任，令相關(guān)主體各司其職，有助于金融風(fēng)險(xiǎn)的早發(fā)現(xiàn)和早處置，將社會(huì)影響和處置成本降到最低。并且結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)優(yōu)化制度設(shè)計(jì)。

“金融穩(wěn)定法擬立法設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金。金融穩(wěn)定保障基金，在2022年政府工作報(bào)告里第一次提出來。”招聯(lián)首席研究員、復(fù)旦大學(xué)金融研究院兼職研究員董希淼表示，我國(guó)已經(jīng)建立了存款保險(xiǎn)制度，部分金融行業(yè)也建立了一些行業(yè)性的保障基金，比如保險(xiǎn)保障基金、信托業(yè)保障基金等。金融穩(wěn)定保障基金覆蓋面會(huì)更廣，有助于拓寬防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的資金來源，在存款保險(xiǎn)制度之外建立起更加市場(chǎng)化的維護(hù)金融穩(wěn)定和金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。金融穩(wěn)定保障基金將與保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)等保障基金一起，共同構(gòu)筑起更加全面牢固的金融安全網(wǎng)。

金融風(fēng)險(xiǎn)整體趨于收斂 需警惕中小銀行風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)的金融體系以商業(yè)銀行為主體、多種非銀行金融機(jī)構(gòu)并存。2022年12月20日，中國(guó)人民銀行發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2022年三季度末，我國(guó)金融業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)為413.46萬億元，同比增長(zhǎng)10.1%。其中，銀行業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)為373.88萬億元，占比90.43%；證券業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)為12.87萬億元，占比3.11%；保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)為26.71萬億元，占比6.46%。

據(jù)中國(guó)人民銀行發(fā)布的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告2021》披露，人民銀行對(duì)4015家銀行機(jī)構(gòu)開展壓力測(cè)試，充分評(píng)估銀行體系在多種“重度但可能”不利沖擊下的穩(wěn)健性狀況。宏觀情景壓力測(cè)試結(jié)果顯示，30家大中型銀行整體資本充足水平較高，總體運(yùn)行穩(wěn)健。在輕度、中度、重度情景下，2022年末分別有9家、13家、16家銀行未通過測(cè)試， 經(jīng)由利潤(rùn)留存補(bǔ)充資本，2023年末未通過測(cè)試銀行家數(shù)將分別降至2家、9家、14家。若不考慮2.5%的儲(chǔ)備資本要求，在輕度、中度、重度情景下，2022年末未通過測(cè)試的銀行家數(shù)將分別降至1家、2家、3家。

來源：《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告2021》

《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告2021》強(qiáng)調(diào)，證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)違約一定程度上增強(qiáng)了銀行間風(fēng)險(xiǎn)傳染性。若證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)首先發(fā)生違約，致使參試銀行同業(yè)投資受損，再考慮參試銀行之間發(fā)生信用違約，共有12家參試銀行未能通過測(cè)試，較不考慮證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)違約的情況，增加了7家銀行，且增加了傳染輪數(shù)。

《中國(guó)銀行經(jīng)濟(jì)金融展望報(bào)告（2023年）》顯示，2022年三季度末，商業(yè)銀行不良貸款余額3萬億元，同比增長(zhǎng)5.6%。其中，大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行不良貸款余額增速分別為4.37%和3.16%。城商行和民營(yíng)銀行不良貸款余額增速較快，分別為16.26%和40.46%，需要警惕資產(chǎn)質(zhì)量劣變帶來的影響。商業(yè)銀行整體不良貸款率為1.66%，較上年同期下降0.09個(gè)百分點(diǎn)。商業(yè)銀行撥備覆蓋率 205.54%，同比提高8.6個(gè)百分點(diǎn)，但同比增速較二季度末有所收窄。貸款減值準(zhǔn)備6.15 萬億元，同比增長(zhǎng)10.15%，增速較二季度末下降1.5個(gè)百分點(diǎn)。

“中小金融機(jī)構(gòu)存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。”2022年6月22日，中國(guó)人大網(wǎng)發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2021年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示，一是資產(chǎn)質(zhì)量不實(shí)。23家中小銀行少披露不良資產(chǎn)1709.62億元。20家地方資產(chǎn)管理公司偏離主業(yè)違規(guī)對(duì)外融資，其中151.07億元形成不良或逾期。二是存在一定流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。23家中小銀行有9家資本充足率不足，13家未按監(jiān)管要求對(duì)流動(dòng)性進(jìn)行全面實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，8家流動(dòng)性指標(biāo)虛假或人為調(diào)節(jié)，6家出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)后采取高息攬儲(chǔ)等短視行為。

“我國(guó)金融業(yè)高速擴(kuò)張背后的經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制問題和結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸暴露，特別是金融機(jī)構(gòu)問題增多。”大成律師事務(wù)所發(fā)布的《中小銀行金融風(fēng)險(xiǎn)化解》顯示，2013年貨幣市場(chǎng)“錢荒”、2015年資本市場(chǎng)劇烈波動(dòng)、2018的安邦事件、2019年包商銀行破產(chǎn)清算、2020年股票拋售事件等一系列事件，表明金融資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)向銀行部門集中，引發(fā)了人們對(duì)金融領(lǐng)域的擔(dān)憂。目前我國(guó)金融運(yùn)行進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)敏感期、脆弱期、多發(fā)期，金融改革發(fā)展進(jìn)入攻堅(jiān)階段，金融風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出點(diǎn)多面廣，區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然存在，部分企業(yè)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)加大，個(gè)別中小銀行風(fēng)險(xiǎn)較為突出的特點(diǎn)。

上述報(bào)告認(rèn)為，近年來我國(guó)金融流動(dòng)性隱患不斷，金融去杠桿帶來的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)猶在，上市銀行表現(xiàn)乏力、銀行拆借利率一度高企，流動(dòng)性水平處于緊張局面。而就中小銀行而言，同大中型商業(yè)銀行相比，其資產(chǎn)積累少、風(fēng)險(xiǎn)管理水平較低、負(fù)面事件消化能力更弱。經(jīng)濟(jì)下行實(shí)體經(jīng)濟(jì)的壓力傳導(dǎo)，進(jìn)一步加劇了中小銀行的脆弱性。根據(jù)中小銀行的歷史表現(xiàn)來看，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的概率也明顯高于大型銀行。

2022年上半年，全國(guó)中小銀行共處置不良資產(chǎn)6700億元，同比多處置1640億元；批準(zhǔn)34家中小銀行合并重組；經(jīng)國(guó)務(wù)院金融委批準(zhǔn)，分配了1874億元專項(xiàng)債額度補(bǔ)充中小銀行資本。8月12日，銀保監(jiān)會(huì)舉行通氣會(huì)，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，初步考慮選擇6個(gè)省份開展支持地方中小銀行加快處置不良貸款的試點(diǎn)工作，穩(wěn)步推進(jìn)中小銀行改革化險(xiǎn)，持續(xù)加大對(duì)金融和實(shí)體企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)化解的支持力度。

2022年12月30日，銀登網(wǎng)發(fā)布的《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于開展第二批不良貸款轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作的通知》顯示，將注冊(cè)地位于北京、河北、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、上海、江蘇、浙江、河南、廣東、甘肅的城市商業(yè)銀行、農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)納入不良貸款轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)機(jī)構(gòu)范圍。

“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)尤其防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，是金融工作的永恒主題。”國(guó)際金融問題專家趙慶明認(rèn)為，隨著數(shù)字科技的應(yīng)用，金融風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性、外溢性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性越來越強(qiáng)，一旦發(fā)生傳染蔓延將對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成破壞性影響。在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變、風(fēng)險(xiǎn)不斷積累的當(dāng)下，金融行業(yè)既要不斷持續(xù)抓好風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作，遏制各類風(fēng)險(xiǎn)反彈，還要提高有效防控金融風(fēng)險(xiǎn)能力，更要增強(qiáng)金融業(yè)自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力。