（美編：肖麗亞）

2022年11月剛開個頭，李晨馬不停蹄地忙著拜訪不同地區(qū)的地方政府，洽談專項債、特許經(jīng)營、盤活存量的事情。

李晨在西南地區(qū)從事政府投融資業(yè)務(wù)。在最近半年時間里，為盤活存量資產(chǎn)而邀請他提供建議、支持的地方政府很多。

2022年5月25日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號，以下簡稱“19號文”）指出：“有效盤活存量資產(chǎn)，對于提升基礎(chǔ)設(shè)施運營管理水平、拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險、降低企業(yè)負債水平等具有重要意義。”

在19號文出臺之后，河南、天津等多個省份陸續(xù)出臺了盤活存量的政策，用以緩解當(dāng)?shù)刎斦毫ΑＴ颇鲜〕垡妥遄灾沃菀Π部h在盤活資產(chǎn)的方案中提到，要盤活行政事業(yè)單位屋頂分布式光伏資源；湘潭市則提出了“能用先用、不用可售、不售可租、能融則融”原則，截止到10月15日，依照這一原則，湘潭市盤活處置收益62.35億元。

盤活資產(chǎn)之路有點難，第一步就卡在資產(chǎn)本身。

早在7月份，李晨就帶著他的隊伍來到了一地政府，為后者盤活存量資產(chǎn)出謀劃策。在這里，地方政府把地方發(fā)改委、財政部門、平臺公司召集在一起開會，希望利用盤活資產(chǎn)的資金償還10億元左右的政府債務(wù)。但盤來盤去，李晨發(fā)現(xiàn)該地方政府剩余的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)并不多。

一位從事政府投融資咨詢?nèi)耸糠Q，地方政府意愿非常高，但是進入到實際操作階段就出現(xiàn)了各種問題，比如確權(quán)問題，部分資產(chǎn)存在產(chǎn)權(quán)不清晰、不規(guī)范的問題；比如資產(chǎn)所有權(quán)分散的問題，部分資產(chǎn)所有權(quán)分散在不同單位，此外，還有摸不清的資產(chǎn)擔(dān)保、質(zhì)押情況。

即使找到了可供盤活的資產(chǎn)，盤活的路徑也存在種種困難。

19號文中提出盤活存量的主要途徑為：PPP（政府與社會資本合作）、Re－its（基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金）和產(chǎn)權(quán)交易。

但是在上述政府投融資咨詢?nèi)耸靠磥?，目前地方政府盤活存量仍然面臨著諸多現(xiàn)實的問題。

優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)不好找

今年7月找上李晨的地方政府很急迫。

該地方政府方面提出平臺公司負債多，財政壓力大，近期還需要償還10億元左右的債務(wù)，希望李晨提供意見解決這個問題，利用盤活存量，化解債務(wù)壓力。

19號文中提出，盤活存量的重點領(lǐng)域分為三個方面：一是重點盤活存量規(guī)模較大、當(dāng)前收益較好或增長潛力較大的基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)，包括交通、水利、清潔能源等；二是統(tǒng)籌盤活存量和改擴建有機結(jié)合的項目資產(chǎn)，包括綜合交通樞紐改造、工業(yè)企業(yè)退城進園等；三是有序盤活長期閑置但具有較大開發(fā)利用價值的項目資產(chǎn)，包括老舊廠房、文化體育場館和閑置土地等。

李晨面對的這個地方政府，放在桌面上的資產(chǎn)有河堤、各類場館、排水管網(wǎng)、旅游景區(qū)、水庫等。

李晨通過臺賬梳理、現(xiàn)場摸底后發(fā)現(xiàn)，地方政府的存量資產(chǎn)分布在各個行政部門、國有企業(yè)之間，太過分散。各個部門都有自己的臺賬，但是沒有一個總的臺賬，而地方政府的資產(chǎn)管理系統(tǒng)還在建設(shè)過程中。而且，這些存量資產(chǎn)的資產(chǎn)質(zhì)量參差不齊。比如，地方政府和城投的部分資產(chǎn)存在證件不齊的等權(quán)證問題；廠房辦公樓則存在歷史產(chǎn)權(quán)問題而無法銷售或者出租；基礎(chǔ)設(shè)施類存在產(chǎn)權(quán)不清晰、多次質(zhì)押問題。此外，大部分項目都存在沒有收益或者收益少不能自平衡的問題。“現(xiàn)在地方政府手里質(zhì)量好的資產(chǎn)此前已經(jīng)處置或者抵押，比如那些有現(xiàn)金流的經(jīng)營性資產(chǎn)。”李晨稱，現(xiàn)在剩下的基本都是有一些“瑕疵”的資產(chǎn)，并不如想象中有那么多可盤活的資產(chǎn)。

一位地方財政人士也側(cè)面驗證了李晨的說法。他告訴記者，在前幾年財政收支壓力巨大的情況下，能夠處置的資產(chǎn)、資源幾乎都被處置了，無論是通過出售還是抵押的方式。

上述政府投融資咨詢?nèi)耸糠Q：“從理論和現(xiàn)實需求看，盤活存量都是應(yīng)該做的。地方政府多年投資了大量的資產(chǎn)，此前由于管理不科學(xué)，對其有效利用存在疏漏，現(xiàn)在回過頭去盤點資產(chǎn)，發(fā)現(xiàn)很多不具備盤活條件，或者早已被地方政府不止一次處置過，能夠真正盤活的資產(chǎn)會大打折扣。”

在一位在西南從事政府咨詢類業(yè)務(wù)的人士看來，盤活地方政府存量項目需要看項目類型。道路、停車場等項目，一般做的都是經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的轉(zhuǎn)讓，不轉(zhuǎn)讓所有權(quán)；而水務(wù)類型，不僅僅是經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，還要解決員工安置，完成從事業(yè)到企業(yè)身份的轉(zhuǎn)變，而這也需要員工大會同意。此外，無論復(fù)雜還是簡單的，涉及國有資產(chǎn)的需要報國有資產(chǎn)管理部門同意。

地方政府很迫切

進入2022年下半年，天津、河南、江西、遼寧等多地發(fā)布盤活存量資產(chǎn)、擴大有效投資的通知。

10月底，天津市公開了《天津市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)天津市進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資若干措施的通知》，提出對盤活存量資產(chǎn)、擴大有效投資工作成效突出的區(qū)或單位，以適當(dāng)方式積極給予激勵；對資產(chǎn)長期閑置、盤活工作不力的，采取約談、問責(zé)等方式，掛牌督戰(zhàn)，加大督促力度。對地方政府債務(wù)率較高的區(qū)，重點督促其通過盤活存量資產(chǎn)降低債務(wù)率、提高再投資能力。將國有企業(yè)盤活工作納入國資系統(tǒng)綜合管理考核，盤活成效與年終績效直接掛鉤。

10月17日，河南省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的實施意見》，提出要推動地方政府和國有企業(yè)積極盤活存量資產(chǎn)，并鼓勵民營企業(yè)根據(jù)實際情況，參與盤活國有存量資產(chǎn)，積極盤活自身存量資產(chǎn)，將回收資金用于再投資。

地方政府對于盤活存量的積極性很高，特別是債務(wù)率比較高的幾個地區(qū)。

上述政府投融資咨詢?nèi)耸空J為，盤活存量資產(chǎn)對于地方政府目前的財政情況，至少可以帶來兩方面的作用。

一是有效盤活地方政府存量資產(chǎn)，能夠化資產(chǎn)為資金，直接為地方政府換來可觀的資產(chǎn)處置收入，對于緩解地方財政緊張的困局具有非常積極的作用。

二是發(fā)揮資本市場功能作用支持存量資產(chǎn)盤活，有利于提高直接融資比重，降低政府和企業(yè)杠桿率，防范化解債務(wù)風(fēng)險，提升財政可持續(xù)發(fā)展能力，合理支持新項目建設(shè)，為基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)創(chuàng)造良好的環(huán)境。

“現(xiàn)在各個地方政府對于盤活存量資產(chǎn)的熱情非常高，顯而易見的是各地的財政狀況都十分緊張；另一方面融資又很困難，所以盤活存量資產(chǎn)在當(dāng)前各地政府有普遍性的需求，我們跟一些地方政府客戶對接，他們基本都很積極。”在該投融資人士看來，地方政府的目的很簡單，就是希望把以前形成的資產(chǎn)變賣或者盤活換錢，用以緩解當(dāng)下的財政壓力。

一位從事基建行業(yè)的人士舉例當(dāng)下盤活存量的一種做法，簡稱“購、建、貸。”即平臺公司以招拍掛或協(xié)議轉(zhuǎn)讓的形式購買地方政府的存量資產(chǎn)。同時，平臺公司投資新建一個項目，并以此作為獲得金融機構(gòu)融資的必要條件，通過這種方式，平臺可以獲得從金融機構(gòu)獲得兩份（新建與存量）資產(chǎn)標的的融資。

比如，地方政府將污水處理廠賣給平臺，平臺再新建一個污水廠，平臺便會從金融機構(gòu)可以以新建污水廠和原有污水廠為標的，獲得兩個項目的融資。

金融機構(gòu)愿意大開綠燈的原因在于，做此類業(yè)務(wù)模式的金融機構(gòu)希望形成新的實物工作量，通過這種模式可以新建一個項目、帶動一個存量項目；另一方面，地方政府可以緩解財政壓力，形成新的投資，穩(wěn)定當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

“RAP”路不好走

適合政府基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)盤活的主要模式有：基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs模式、資產(chǎn)證券化ABS模式、政府和社會資本合作PPP模式等。

李晨坦言，在實際操作過程中，能夠盤活多少有效資產(chǎn)，實際面臨的問題還有很多，不同類別的資產(chǎn)、不同盤活的途徑都面臨一些挑戰(zhàn)。

一個是政府閑置的經(jīng)營性資產(chǎn)，這些資產(chǎn)部分處于閑置狀態(tài)可以出售，但現(xiàn)在線下實體商業(yè)萎縮、地產(chǎn)不振，并沒有太多人愿意接盤。

二是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資產(chǎn)，可以通過 TOT和公募REITs來盤活，但是目前TOT模式已經(jīng)接近一年沒有放開入庫了，各地翹首以盼，財政部卻一直沒有放開入庫，給推進帶來了很大的制約性。

三是公募REITs，過去政府投資建的基礎(chǔ)設(shè)施，部分產(chǎn)權(quán)手續(xù)存在問題，而且由于公益性項目現(xiàn)金流不足，既有債務(wù)基本也未還清，從而導(dǎo)致能夠獲得市場認可，可供發(fā)行REITS的項目數(shù)量并不多。

上述政府投融資咨詢?nèi)耸恳喔型硎?。他坦言，目前地方政府盤活存量面臨幾個方面的問題：

第一是金融機構(gòu)接盤意愿不高；

第二是REITs模式運作周期長，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，且對底層基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)質(zhì)量要求極高。雖然各地都積極出臺“REITs十條”等措施，但事實上REITS更適合針對特定領(lǐng)域的特定項目開展，現(xiàn)階段難以在全國范圍內(nèi)大面積推廣，特別是難以盤活市縣大量的存量資產(chǎn)。

第三是ABS模式發(fā)行門檻普遍較高，過程中流程復(fù)雜、涉及的主體眾多，并且發(fā)行定價沒有統(tǒng)一的標準，這個過程中難免會出現(xiàn)評級機構(gòu)與金融機構(gòu)之間因雙方利益沖突而產(chǎn)生的糾葛；另外，信息披露制度不健全，信用評級不完善，一定程度上增加了投資者對資產(chǎn)收益的擔(dān)憂。

第四是PPP項目入庫問題。PPP模式是過去幾年盤活地方政府存量資產(chǎn)最主要的方式之一，各地也落地了很多存量PPP項目，確實為緩解地方財政困局起到了非常重要的作用。但當(dāng)前PPP模式面臨的主要困難是財政、審計、發(fā)改等幾方對采用PPP盤活存量資產(chǎn)的看法不一致，這也導(dǎo)致從2021年后半年開始，財政部出于風(fēng)險把控與政策完善的考慮暫緩了TOT類項目的入庫。而項目入庫又是金融機構(gòu)放款的前置條件。

第五是其他政策配合銜接問題。比如，某地政府轉(zhuǎn)讓了三個污水處理廠的經(jīng)營權(quán)，資金用于化解隱性債務(wù)，但是被相關(guān)監(jiān)管部門認定其在存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化過程中形成了隱性債務(wù)。

2021年11月底，財政部PPP中心對部分省市下發(fā)通知，要求在6-10月審核通過的涉及存量公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的擬入庫PPP項目在常規(guī)審核的基礎(chǔ)上增加三條規(guī)定，其中之一是進一步規(guī)范社會資本的參與資質(zhì)，提出要求縣級以上地方人民政府所屬的融資平臺以及控股或者實際控制的國有企業(yè)，不得作為社會資本方參與本級存量PPP項目（上市公司除外）。

“自此，存量TOT項目入項目庫的從去年開始，就沒有出現(xiàn)過規(guī)?；捻椖咳霂?。其實，最快、最好盤活存量資產(chǎn)的模式是TOT，其背后有地方政府的財政支付責(zé)任，能夠緩解地方財政的短期壓力。”上述政府投融資咨詢?nèi)耸糠Q。

在該人士看來，盤活存量資產(chǎn)路徑本質(zhì)上分為兩類，一類是可經(jīng)營性的資產(chǎn)，可出售的資產(chǎn)，比如車輛設(shè)備，用房，這類需要看市場的接受程度；另一類是基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)，屬于公共產(chǎn)品，不盈利，市場接受程度比較低，只能選擇PPP模式。

該人士建議，存量類PPP項目的暫緩入庫，使采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)的路徑受到了阻斷，希望相關(guān)部門能盡快研究、完善相關(guān)政策，讓PPP模式在盤活政府存量資產(chǎn)中早日重新發(fā)揮作用。

（應(yīng)受訪者要求，文中李晨為化名）