經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 丁文婷 10月16日，中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上，習(xí)近平代表第十九屆中央委員會向大會作報告。報告在“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展”中提到，要促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系。

如何理解中國區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展？報告中提出深入實施的幾大戰(zhàn)略對促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展又分別有著怎樣的作用？中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展現(xiàn)狀如何、未來的發(fā)展重點是什么？就上述重點問題，經(jīng)濟(jì)觀察報專訪了上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘。

【對話】

經(jīng)濟(jì)觀察報：如何理解中國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展？區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對當(dāng)前中國發(fā)展的重要性在哪里？

陸銘：報告中提到的，實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，是中國經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化發(fā)展非常重要的前提。對中國這樣一個大國來說，區(qū)域間分工協(xié)作、優(yōu)勢互補，促進(jìn)各類要素合理流動和高效集聚，是推動資源在城鄉(xiāng)和區(qū)域間有效配置，并最終在新的發(fā)展階段形成新的經(jīng)濟(jì)增長動力的必要前提。

尤其當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)整體上遇到了人口紅利相對削弱、城市土地面積擴(kuò)張遠(yuǎn)超人口城市化速度等問題，依靠傳統(tǒng)生產(chǎn)要素積累來推動經(jīng)濟(jì)增長的空間已經(jīng)越來越狹小，因此，發(fā)揮統(tǒng)一大市場的作用，在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間優(yōu)化資源配置就顯得格外重要。

經(jīng)濟(jì)觀察報：報告中提到了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，四大戰(zhàn)略在現(xiàn)階段的意義是什么？

陸銘：幾個戰(zhàn)略都是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的不同面向和手段，要分別針對不同的方面有序地推進(jìn)目標(biāo)的實現(xiàn)。

比如區(qū)域重大戰(zhàn)略，指在中國這么大的國家內(nèi)，把區(qū)域經(jīng)濟(jì)分為若干板塊，對每一個板塊都實施各自的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)。傳統(tǒng)上，我們將中國分成東、中、西和東北四大板塊。近來年，由于比較強調(diào)城市群的發(fā)展模式，我們實施了京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域重大戰(zhàn)略，還包括長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略。

除了一些大的板塊，我們還在小的區(qū)域發(fā)展方面制定了重大戰(zhàn)略，比如海南的自貿(mào)港、深圳的社會主義先行示范區(qū)、浦東的社會主義現(xiàn)代化引領(lǐng)區(qū)等。這些區(qū)域重大戰(zhàn)略，一方面是根據(jù)每個板塊各自的條件和優(yōu)勢，提出有針對性的發(fā)展目標(biāo)，另一方面也帶有先行先試和引領(lǐng)國家發(fā)展的政策目標(biāo)，尤其在體制和機制的創(chuàng)新方面，承擔(dān)了一些國家發(fā)展的歷史使命。

對長三角一體化發(fā)展，我們已經(jīng)形成了國家戰(zhàn)略。由于涉及到城市群內(nèi)部不同省級行政單位之間的一體化進(jìn)程，在長三角一體化示范區(qū)和上海大都市圈建設(shè)方面也出臺了發(fā)展規(guī)劃，目標(biāo)是形成區(qū)域一體化發(fā)展的推動力。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略是在一個區(qū)域板塊范圍之內(nèi)，根據(jù)區(qū)域各自條件制定適應(yīng)本地優(yōu)勢的發(fā)展目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件比較好的劃為重點開發(fā)區(qū)，生態(tài)保護(hù)區(qū)則要限制開發(fā)，甚至禁止開發(fā)。我們實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略將近20年了，現(xiàn)在除了要在大的板塊上設(shè)置主體功能區(qū)，小板塊內(nèi)部也要順應(yīng)各個地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和優(yōu)勢設(shè)置主體功能，比如在核心大城市周圍、都市圈范圍之內(nèi)的區(qū)域，更加要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和引領(lǐng)作用，成為重點的開發(fā)區(qū)。但在遠(yuǎn)離大城市、自然地理條件較偏遠(yuǎn)的地方，尤其是山區(qū)，更多地要實施生態(tài)保護(hù)功能；人口流出較多，地理位置較偏遠(yuǎn)，但氣候條件較好的地方，要實施糧食主產(chǎn)區(qū)的功能定位。

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略主要是要實現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，它主要解決的問題是，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)處在城市化快速推進(jìn)的過程中，城市化率仍然保持著每年1個百分點左右的提高速度，但也積累下大量在本地居住和工作的外來人口，這些外來人口沒有在身份上變成本地市民，也沒有充分享受本地居民均等化的公共服務(wù)，存在對所在城市的社會融入程度不高等問題。

一些地方曾經(jīng)以土地要素和資本要素來推動城市化快速擴(kuò)張，但對人口的城市化強調(diào)不夠，遺留下發(fā)展質(zhì)量不高、投資回報下降等問題，在這樣的地方，也需要順應(yīng)城市化的客觀發(fā)展規(guī)律，人口流出地要進(jìn)行減量化發(fā)展。

特別值得一提的是，新型城鎮(zhèn)化伴隨著農(nóng)村人口向城市遷移，農(nóng)村人口減少。除了少數(shù)在大城市周圍的農(nóng)村會演化為城鎮(zhèn)形態(tài)外，遠(yuǎn)離城市中心的地方，隨著人口的持續(xù)流出，會出現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地規(guī)?；?jīng)營的需要，宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地也會逐漸出現(xiàn)閑置，建設(shè)用地要減量發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)觀察報：主體功能區(qū)戰(zhàn)略對大眾來說是一個稍顯陌生的概念，要推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略落地，需要協(xié)調(diào)哪些資源，沖破哪些阻礙？

陸銘：公眾對主體功能區(qū)不太熟悉，但實際上，主體功能區(qū)概念在“十一五”規(guī)劃中就已經(jīng)提出，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類。我認(rèn)為這樣的劃分是比較符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，但在實際實施過程中也出現(xiàn)了一些問題。中國傳統(tǒng)體制之下，地方官員有做大本地GDP和稅收的沖動，加之曾有一段時間，我們理論上認(rèn)為，沿海地區(qū)的發(fā)展已經(jīng)比較充分了，而內(nèi)陸地區(qū)有巨大的空間，所以對內(nèi)陸地區(qū)，尤其是內(nèi)陸地區(qū)在事后看來發(fā)展?jié)摿Σ⒉淮蟮闹行〕鞘?，進(jìn)行了大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資、工業(yè)園建設(shè)等，一定程度上出現(xiàn)了局部投資過度的問題。所以，要優(yōu)化實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，要做到以下四件事情：

首先，要更科學(xué)地看到城市和區(qū)域發(fā)展的客觀規(guī)律。中國當(dāng)前一些板塊式區(qū)域內(nèi)部，已經(jīng)分化成了人口流入地區(qū)和人口流出地區(qū)，所以，主體功能區(qū)戰(zhàn)略不僅要在大的板塊上進(jìn)行功能劃分，在一個城市群內(nèi)部也要進(jìn)行劃分，比如在長三角內(nèi)部，沿海、沿長江地帶，有更好的條件來集聚產(chǎn)業(yè)和人口，但相對偏遠(yuǎn)的地區(qū)，就更加適宜劃分為糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)。

第二，要改革地方官員激勵機制，如果地方官員在傳統(tǒng)激勵機制下仍要大力招商引資，做大稅收和經(jīng)濟(jì)增長，一些條件不好的地方就容易出現(xiàn)加大投資和負(fù)債，甚至破壞環(huán)境進(jìn)行發(fā)展的沖動。這與不同地區(qū)分工協(xié)作、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)是相違背的。

尤其對地理自然條件相對不適宜集聚大規(guī)模人口和經(jīng)濟(jì)活動的地區(qū)，要取消對地方政府的GDP增長總量和稅收考核。

第三，要向欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行有效的財政轉(zhuǎn)移支付，因為如果最終實現(xiàn)了不同地區(qū)之間的主體功能差異，那么一些地方的經(jīng)濟(jì)總量和稅收會缺乏增長的空間，中央和省級政府必須對這些承擔(dān)整個國家糧食安全、生態(tài)安全和國防安全的地區(qū)實施財政轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

最后，對集聚人口和經(jīng)濟(jì)活動的地區(qū)，需要加快外來人口的市民化進(jìn)程，推進(jìn)不同人群的公共服務(wù)均等化，加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給，同時在土地資源方面做進(jìn)一步改革，使土地供應(yīng)在總量、用途結(jié)構(gòu)和空間布局上順應(yīng)人口和經(jīng)濟(jì)的集聚和增長。

經(jīng)濟(jì)觀察報：中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)狀如何？最終目標(biāo)是什么？

陸銘：過去若干年中，中國區(qū)域間的平衡發(fā)展已經(jīng)取得了顯著成效。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化也在一系列的國家戰(zhàn)略下有所推進(jìn)，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)正在加快進(jìn)行，但當(dāng)前，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然存在著問題和挑戰(zhàn)，主要是區(qū)域間的發(fā)展差距仍然巨大、地區(qū)間的一體化程度還有待進(jìn)一步提高這兩個方面。

我們大力推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最終意義和目標(biāo)，就是在各類要素的合理流動和高效集聚過程中，既能為經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)增長創(chuàng)造條件，又能在經(jīng)濟(jì)和人口持續(xù)集聚的過程中，縮小地區(qū)間在人均GDP和收入指標(biāo)上的差距。各個地區(qū)形成分工協(xié)作、優(yōu)勢互補的區(qū)域發(fā)展格局，這是最理想的狀態(tài)。

經(jīng)過市場配置資源和各類協(xié)調(diào)發(fā)展的政策，中國總體上正在向這種目標(biāo)邁進(jìn)。未來，我們可能還需要20年甚至30年來達(dá)到發(fā)達(dá)國家目前的狀態(tài)。同時，我們還需要發(fā)揮中國特色社會主義的體制優(yōu)勢，進(jìn)行縱向和橫向的財政轉(zhuǎn)移支付，包括發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶結(jié)對，這樣能更有效地促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)觀察報：為了實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，我們下一步的重點是什么？

陸銘：我個人認(rèn)為，接下來的重點是要進(jìn)一步認(rèn)識到中國已經(jīng)出現(xiàn)了以城市群和中心城市為主要空間載體的區(qū)域發(fā)展格局。要科學(xué)對待區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，一部分地區(qū)人口持續(xù)增長，而另外一部分地區(qū)出現(xiàn)人口收縮。

一些遠(yuǎn)離沿海也遠(yuǎn)離中心城市的地區(qū)出現(xiàn)了人口負(fù)增長，在第六次到第七次人口普查期間，全國約有40%的地級市出現(xiàn)了人口負(fù)增長，其中一半是中心城區(qū)和郊區(qū)同時出現(xiàn)負(fù)增長，另外一半是中心城區(qū)人口正增長，而郊區(qū)和農(nóng)村出現(xiàn)了負(fù)增長。未來，中國的區(qū)域發(fā)展格局里，這種分化的趨勢可能進(jìn)一步演化。

不同地區(qū)需要按照自己的條件尋找比較優(yōu)勢。人口集聚的地方，要承載更多經(jīng)濟(jì)活動，發(fā)展制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長。人口減少的地區(qū)，更多承載整個國家的糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)功能，邊疆地區(qū)還要承載國土安全功能。

近幾年，國家發(fā)改委在人口流入地區(qū)，尤其是中心城市的周圍推進(jìn)都市圈戰(zhàn)略，也意味著在人口持續(xù)流入的大城市，要通過規(guī)劃使中心城市及毗鄰地區(qū)的中小城市形成更加現(xiàn)代化、一體化的都市圈狀態(tài)，在這些地區(qū)也要形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長極。

所以在跨行政邊界的都市圈范圍內(nèi)，要率先深化改革，突破傳統(tǒng)的行政邊界對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分割，包括進(jìn)行土地、戶籍、規(guī)劃等多方面的體制機制改革，更有效地促成一體化的發(fā)展格局，這將是未來最為重要主題。