經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 “我也看到了，中央財經(jīng)委開會要求加強基礎設施建設。但是需要做的太多，從我們的角度來看，首先就是資金來源的問題；其次是項目篩選的問題；再次就是政府營商環(huán)境的問題。”4月27日，一位地方政府人士對記者表示。

4月26日，中央財經(jīng)委員會第十一次會議強調(diào)，全面加強基礎設施建設，構建現(xiàn)代化基礎設施體系。

會議表示，要加強交通、能源、水利等網(wǎng)絡型基礎設施建設，把聯(lián)網(wǎng)、補網(wǎng)、強鏈作為建設的重點，著力提升網(wǎng)絡效益。此外，要加強信息、科技、物流等產(chǎn)業(yè)升級基礎設施建設，布局建設新一代超算、云計算、人工智能平臺、寬帶基礎網(wǎng)絡等設施，加強公共衛(wèi)生應急設施建設，加強智能道路、智能電源、智能公交等智慧基礎設施建設。并對加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設提出部署。

上述地方政府人士告訴記者：“財經(jīng)委的會議方向很正確，我的理解是通過基建投資吸納就業(yè)人口，同時承接房地產(chǎn)投資的產(chǎn)業(yè)鏈條，達到穩(wěn)增長的目的。但是現(xiàn)在地方政府資金非常緊張，前陣子去縣區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)了諸多問題，這些問題在財政上有著集中體現(xiàn)，其中財力緊張是最大的問題。”

28日，大岳咨詢董事長金永祥告訴記者，上述財經(jīng)委的會議表明基礎設施投資是一個長期的事情，未來數(shù)年內(nèi)，基建都是穩(wěn)增長的抓手之一。這次提出超前實施基礎設施，主要目的在于穩(wěn)增長?，F(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展壓力比較大，財政緊張，所以超前進行基礎設施投資來穩(wěn)增長。

4月29日召開的中央政治局會議提出，“要全力擴大國內(nèi)需求，發(fā)揮有效投資的關鍵作用，強化土地、用能、環(huán)評等保障，全面加強基礎設施建設。”

中國投資咨詢有限責任公司副總經(jīng)理譚志國認為，做好基礎設施建設要解決政府不敢上、投資人不敢投、金融機構不敢貸的問題。

首先是做好地方政府整體的財政與投融資籌劃，基礎設施建設要建立在中長期財政可持續(xù)的基礎上。其次要構建和完善基礎設施項目價格形成機制、市場回報機制、投資平衡機制，解決基礎設施行業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展的問題。同步推動基礎設施項目長期資金籌措、以及財政投入、項目融資的配套政策，基礎設施建設必須解決資金問題。最后是準確、科學理解PPP規(guī)范發(fā)展、隱性債務防控相關政策要義，把握好“穩(wěn)投資”和“防風險”的關系，防止走向所謂“規(guī)范”的極端，而忽視了“發(fā)展”。

現(xiàn)狀

上述地方政府人士認為，現(xiàn)在地方政府啟動各種投資的困難比較多，“我們本地已經(jīng)連續(xù)多年沒有大項目上馬，大項目指的是投資額20億元以上的項目。今年市里要求交通投資150億元，到現(xiàn)在財政一分錢沒見著。”

他以交通類基建舉例目前面臨的難題分析說，首先縣區(qū)一級的政府大部分只能保證工資，甚至有些還保證不了工資。拿什么錢來投資基礎設施？

第二，專項債在經(jīng)歷幾年發(fā)展之后，縣區(qū)一級的付息壓力已經(jīng)開始顯現(xiàn)，而且地方政府的項目很多是公益性項目，哪來那么多收益覆蓋成本，為了付息只能從基金預算或者一般預算償還。

第三，也是最重要的。土地收入下滑，對于地方政府來說是雪上加霜。財政部公布的2022年第一季度財政收支數(shù)據(jù)顯示，國有土地使用權出讓收入11958億元，同比下降27.4%。 而去年同期國有土地使用權出讓收入16467億元，同比增長48.1%。

第四，政策問題，特別是土地指標的問題，在交通類大項目上體現(xiàn)得特別明顯。

面對財經(jīng)委會議提出的新基建等科技類基建項目，另一位某地方政府負責科技類項目的人士也告訴經(jīng)濟觀察報，從他們的經(jīng)驗來看，基本上是將產(chǎn)業(yè)全部下移到縣區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，市這一級利用績效考核，分解給工業(yè)園區(qū)招商和落地項目。當然，這也導致園區(qū)壓力很大。

“現(xiàn)在做的主要是通過產(chǎn)業(yè)鏈先把龍頭企業(yè)引進來，然后再吸引上下游的產(chǎn)業(yè)鏈。比如，自主創(chuàng)新的科技軟件產(chǎn)業(yè)園跟知名的研發(fā)機構合作，爭取形成產(chǎn)業(yè)集群。”上述負責科技類項目人士告訴記者，現(xiàn)在市本級主要做普惠性政策，同時用財政資金做引導。比如，財政可以做一些產(chǎn)業(yè)引導基金。產(chǎn)業(yè)政策是引導，與之配套的是做基金，以股權的形勢投小投早，比如為專精特新的企業(yè)注入股權，然后吸引企業(yè)進入本地。“但是，在實施過程中也出現(xiàn)了一些問題，主要是資源集中的問題，比如，現(xiàn)在一些財政收入比較靠后的城市，六保和六穩(wěn)是主基調(diào)，沒有多余的資金投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這樣就變成了惡性競爭，越是財政寬裕的地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展越好，越是良性運轉(zhuǎn)，獲得支持也越大，反之亦然。”

社會資本

本次財經(jīng)委會議數(shù)次提出吸引社會資本進入基建設施領域。“要多輪驅(qū)動，發(fā)揮政府和市場、中央和地方、國有資本和社會資本多方面作用，分層分類加強基礎設施建設。推動政府和社會資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運行，引導社會資本參與市政設施投資運營。“文中數(shù)次提到社會資本，一次提到政府和社會資本合作。”金永祥認為，這種情況在近幾年的政府文件中比較少見，說明從政策層面上，中央政府高度重視社會資本的作用，PPP模式（政府與社會資本合作）將繼續(xù)在構建現(xiàn)代化基礎設施體系過程中擔當重任。PPP是經(jīng)過實踐證明比較有效的高質(zhì)量基礎設施投資模式，通過PPP整合社會資本和政府資源，能夠提高全社會的投資效率。

在上述地方政府人士看來，PPP模式并不樂觀，不樂觀并非是社會資本不愿意參與，而是在于地方政府的履約能力，“新官不理舊賬”仍是一個長期存在的問題，現(xiàn)在政府面臨換屆，換屆之前領導簽訂的合同是否還能履行、如何履行？社會資本心里沒底。這位人士還說：“在2021年，我們這邊欠社會資本的支付款大約5億元左右，但是一分錢未給，幸虧都是央企沒有鬧開，也沒有打官司。”

金永祥認為，財經(jīng)委會議提出要規(guī)范發(fā)展PPP，這意味著PPP在以前發(fā)展過程中遇到的各種問題受到了中央的重視，未來在推進新的ppp時都將得到解決，比如：基礎設施建設的前期論證問題、基礎設施的回報機制問題、社會資本運營能力建設及專業(yè)化問題、地方政府的監(jiān)管能力建設問題、重建設輕運營問題、市場化過程中充分競爭和合理競爭問題以及客觀評價PPP及PPP與其它政策的比較問題等。

政策問題

在上述地方政府人士看來，財經(jīng)委會議指明了方向，但是落地還是需要一系列得配套政策。他觀察到，現(xiàn)在不少地方政府都在觀望政策的執(zhí)行和落實情況，畢竟每次新的政策出臺以后，以前定的并沒有停止執(zhí)行，涉及政策套政策，他們也不知道怎么做？

比如，他前陣子去縣區(qū)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)了一些情況，也沒有定義是否違規(guī)，但是隱性債務的處理和清出非常難做，特別是一些經(jīng)濟困難的縣區(qū)自身財力并不充沛，為了清出隱形債務抽走了不少財力，又要為了發(fā)展和其他資金需求不得不去融資，借醫(yī)院之類的公益單位融資。

“現(xiàn)在黨政同責，如何處理隱形債務問題？算隱形債務，黨政同責，不算，又是剛性兌付。”上述地方政府人士說。

大岳咨詢總監(jiān)唐鳳池認為，還要給地方政府營造一個良好的宏觀政策環(huán)境。“對地方政府領導來說，需要一個相對寬松的政策環(huán)境。目前地方政府領導面臨著很大難題：不做事不行，上有績效考核的壓力、中有歷史遺留問題需要解決，下有民生需要改善。想做事也很難，沒錢，得想辦法解決，想辦法就容易犯規(guī)，很可能被審計出違規(guī)的現(xiàn)象。”

唐鳳池稱，“從國家層面來說，應該打消地方政府領導的一些顧慮，鼓勵真正想做事情的人，鼓勵地方政府投資人想干事、干好事，增強他們做事的信心。”

上述地方政府人士也認為，基建投資的落地還要有金融配套政策，同時要解決地方政府資本金的問題。他建議增發(fā)一般債券，或者基建特別國債，取消或者廢止部分之前與投資建設沖突的政策，給與地方政府增量資金或者資金來源通道做項目資本金。