經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 高歌 杜濤 去年湖北十堰燃?xì)獗ㄊ鹿?，引發(fā)各地加緊對燃?xì)夤芫W(wǎng)排查整治的行動(dòng)。今年以來，政策層面不管是出于擴(kuò)大有效投資還是力排安全隱患，城市燃?xì)夤芫W(wǎng)的更新改造在諸多場合被頻頻提及。

2022年政府工作報(bào)告中提出，要積極擴(kuò)大有效投資，政府投資更多向民生項(xiàng)目傾斜，中央預(yù)算內(nèi)投資安排6400億元，其中即包括要“加快城市燃?xì)夤艿赖裙芫W(wǎng)更新改造”。

2月24日，住建部部長王蒙徽在推進(jìn)燃?xì)獾瘸鞘泄艿览匣赂脑熘卮蠊こ谭矫?，提出?022年力爭開工改造存在安全隱患的燃?xì)夤艿兰s2萬公里的目標(biāo)。

在王蒙徽看來，中國城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了城市更新的重要時(shí)期，由過去大規(guī)模的增量建設(shè)向存量的提質(zhì)改造和增量的結(jié)構(gòu)調(diào)整并重轉(zhuǎn)變，從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變，內(nèi)需潛力巨大。早期建設(shè)的這些城市基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)開始老化，另一方面安全隱患也逐漸顯現(xiàn)，迫切需要更新改造。

燃?xì)獍踩娘L(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。1月20日，應(yīng)急管理部安全協(xié)調(diào)司司長蘇潔在新聞發(fā)布會(huì)上表示，全國城鎮(zhèn)燃?xì)馐褂靡?guī)模增長迅猛，用氣人口已經(jīng)超過6.67億人，全國城鎮(zhèn)燃?xì)馐褂闷占奥室呀?jīng)達(dá)到97.87%。

燃?xì)獾膹V泛使用帶來便利，有關(guān)其安全風(fēng)險(xiǎn)亦被上述會(huì)議提出，包括燃?xì)夤艿佬孤Ｄ旮g導(dǎo)致爆炸、施工第三方破壞、使用不當(dāng)?shù)葐栴}，而導(dǎo)致燃?xì)馐鹿实囊粋€(gè)重要原因即是燃?xì)夤艿览匣吓f。

在應(yīng)急管理部此前發(fā)布的“2021年發(fā)生的9起較大及以上燃?xì)馐鹿?rdquo;中，由管道老化腐蝕原因?qū)е碌氖鹿收急茸罡?。根?jù)應(yīng)急管理部的初步統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在全國已經(jīng)有近10萬公里管道出現(xiàn)不同程度老化，加之當(dāng)時(shí)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)比較低，日常維護(hù)、保養(yǎng)、更新不及時(shí)，目前這方面風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)非常大。

10萬公里存量，年內(nèi)2萬公里力爭完成，綜合各方的表述，燃?xì)夤芫W(wǎng)更新迫在眉睫。但錢誰出、活誰干？燃?xì)夤芫W(wǎng)的建設(shè)和更新模式有何差異？亦成為城市燃?xì)庑袠I(yè)最關(guān)注的問題。

中建政研集團(tuán)政府服務(wù)中心項(xiàng)目總監(jiān)孫佳欣對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者表示：“現(xiàn)階段正處于改造的高峰期，2022年要改造燃?xì)夤艿兰s2萬公里，改造費(fèi)用巨大，對燃?xì)夤芫W(wǎng)經(jīng)營企業(yè)或平臺(tái)公司造成很大的資金負(fù)擔(dān)，財(cái)政補(bǔ)貼金額也未可知。因此，解決燃?xì)飧脑斓馁Y金問題是目前的重中之重。”

城燃“喜憂參半”

對于行業(yè)而言，城市燃?xì)夤芫W(wǎng)更新是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，也并非新鮮事，在此之前各家企業(yè)的重視程度不一，整體情況良莠不齊。

邱亭供職于一家非國有城市燃?xì)膺\(yùn)營商已經(jīng)超過十年。她所在的企業(yè)著手燃?xì)夤芫W(wǎng)的改造工作比較早，現(xiàn)在基本上都已改造完成。在邱亭提供給經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者的集團(tuán)工程類報(bào)告中可以看到，鑄鐵管改造小組的成立時(shí)間在2003年。這與城市燃?xì)獾陌l(fā)展歷史基本吻合。

中國城市燃?xì)馐聵I(yè)始于1862年在上海成立的第一個(gè)城市煤氣公司，至今已有近160年歷史。最初僅有上海、大連、撫順、哈爾濱等9個(gè)城市建有煤氣設(shè)施。隨著國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市燃?xì)馐聵I(yè)也得到了快速發(fā)展，1978年全國有55個(gè)城市建有煤氣設(shè)施。

上世紀(jì)80年代前后，中國大規(guī)模建設(shè)發(fā)展人工煤氣，2000年以后大力發(fā)展天然氣。早年間的管道材質(zhì)主要是鋼管、鑄鐵管，隨著天然氣的快速推廣，PE管大規(guī)模應(yīng)用于天然氣輸送，中低壓埋地管道主要使用PE管，目前約占管線總長度的70%。

孫佳欣對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，對于鋼制管道，在管道投產(chǎn)的初期，設(shè)計(jì)、管材等方面的問題會(huì)暴露出來，事故率比較高；隨著時(shí)間的推移，工程不斷完善和調(diào)整，事故率逐漸下降至較低水平，這一階段持續(xù)的時(shí)間通常為半年至兩年；之后進(jìn)入平穩(wěn)期，事故率平穩(wěn)保持在低水平，一般可維持20年左右；隨后管道進(jìn)入老齡期，事故率又呈上升態(tài)勢。目前，很多管線的服役時(shí)間已超15年，進(jìn)入事故高發(fā)階段，管道老化引發(fā)的問題亟待解決。

根據(jù)邱亭提供的資料，她所在的企業(yè)將灰口鑄鐵管全部更換為具有良好機(jī)械性能及耐腐蝕性能的防腐鋼管和PE管，并對材質(zhì)、埋深、間距等不符合現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)要求的老舊管道或已經(jīng)出現(xiàn)隱患的管道及時(shí)進(jìn)行改造，累計(jì)改造灰口鑄鐵管近5000公里。同時(shí)也對于球墨鑄鐵管、無陰保的鋼管、埋地鍍鋅管、鋼骨架PE管等不適宜天然氣運(yùn)行或是存在運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的管道進(jìn)行了改造，截至2021年5月，累計(jì)改造約730公里。

這意味著燃?xì)夤芫W(wǎng)的改造至少對于邱亭所在的企業(yè)而言不是新鮮事，“其實(shí)看企業(yè)注重什么，我們注重安全，所以在收購項(xiàng)目之后首先進(jìn)行地下管網(wǎng)改造，這些投資都在前期。”

但并不是所有的城燃企業(yè)都有這樣的意識(shí)和家底。從城燃行業(yè)發(fā)展的大背景來看，自2017年國家啟動(dòng)新一輪油氣體制改革以來，國家發(fā)改委陸續(xù)出臺(tái)了針對城燃公司配氣價(jià)格按照“準(zhǔn)許收益率不超過7%”、燃?xì)夤こ贪惭b費(fèi)“毛利不高于10%”的價(jià)格監(jiān)管政策。

城市燃?xì)獾臉I(yè)務(wù)相比國家管網(wǎng)長輸管道業(yè)務(wù)而言更為復(fù)雜，因?yàn)楹笳叩南掠斡脩魯?shù)量有限且較為專業(yè)。而城市燃?xì)馄髽I(yè)連結(jié)千家萬戶，用戶的安全意識(shí)普遍有限，因而城市燃?xì)獾慕K端運(yùn)營成本實(shí)際更高，但政策層面對跨省長輸管線的收益率為8%。

這是一個(gè)規(guī)模效應(yīng)頗為明顯的行業(yè)，大中城市燃?xì)夤拘б嫱h城的燃?xì)夤静町惡艽?，同樣?%和10%的標(biāo)準(zhǔn)，對于大中型公司或許只意味著利潤變薄，而對于很多中小規(guī)模燃?xì)馄髽I(yè)來說可能就是“生死攸關(guān)”，它們由此對于“看不見”的安全投入可能會(huì)存有僥幸心理，埋下一定的安全隱患。“地下管網(wǎng)改造在我理解是在燃?xì)夤镜臋?quán)責(zé)范圍之內(nèi)，但這是一筆非常大的投資，為確保燃?xì)夤灸芷椒€(wěn)運(yùn)營并且有資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造，需要理順氣價(jià)，不然很多燃?xì)馄髽I(yè)后續(xù)可能難以為繼，不能只強(qiáng)調(diào)責(zé)任而忽視企業(yè)良性運(yùn)營。”邱亭表示，城市燃?xì)夤竞凸檬聵I(yè)范疇內(nèi)的其他企業(yè)不太一樣，大大小小幾千家，很多是民營企業(yè)，如果不整合，讓私人老板來投資，概率不大，因?yàn)槿細(xì)夤芫W(wǎng)改造的花費(fèi)對于這些企業(yè)而言可以說是一筆巨資，保守估計(jì)1公里100萬的成本。“現(xiàn)在上游氣價(jià)那么高，運(yùn)營成本也高，哪里能賺錢？”

邱亭對于政策催動(dòng)下的行業(yè)現(xiàn)狀感到“喜憂參半”：“基礎(chǔ)設(shè)施改造不知道是否能夠有所補(bǔ)貼，對于已經(jīng)改造完成的企業(yè)，是否也會(huì)有補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)的機(jī)制，如果單純需要企業(yè)去承擔(dān)改造費(fèi)用，公司的壓力也不大，因?yàn)榍捌谝呀?jīng)投入很多。憂的是，如果現(xiàn)階段過于強(qiáng)調(diào)新能源作用，是否就會(huì)忽視傳統(tǒng)能源對社會(huì)能源保障所起到的重大的作用，而城燃企業(yè)感受到的源自新能源的競爭也來勢洶洶。”

老問題與新問題

根據(jù)國務(wù)院安委辦2021年11月發(fā)布的《全國城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩珜ｍ?xiàng)整治工作方案》，各地區(qū)要組織對燃?xì)鈭稣驹O(shè)施、燃?xì)夤艿赖冗M(jìn)行普查建檔，全面掌握建設(shè)年代、產(chǎn)權(quán)歸屬、管道材質(zhì)、安全狀況等資料，并對2000年前建設(shè)的燃?xì)夤艿涝O(shè)施進(jìn)行全方位安全評估，提出燃?xì)夤艿栏赂脑旃ぷ髑鍐渭皩?shí)施計(jì)劃，納入年度重點(diǎn)項(xiàng)目統(tǒng)籌推進(jìn)。

金永祥是北京大岳咨詢公司董事長，大岳咨詢長期從事基礎(chǔ)設(shè)施咨詢業(yè)務(wù)，近來正在幫助某地政府選擇幾家燃?xì)夥?wù)企業(yè)，以對當(dāng)?shù)匚撮_通燃?xì)夤?yīng)的區(qū)域進(jìn)行業(yè)務(wù)拓展。

從整體情況看，這是一個(gè)公共服務(wù)均等化的過程和燃?xì)庠O(shè)施改造升級的過程。老舊的管網(wǎng)需要改造，燃?xì)夤芫W(wǎng)沒有覆蓋的區(qū)域需要建設(shè)新的管網(wǎng)，燃?xì)庠O(shè)施的數(shù)字化即涉及存量設(shè)施也涉及新建設(shè)施，新建燃?xì)庠O(shè)施的數(shù)字化將一步到位。

在與客戶溝通后，金永祥發(fā)現(xiàn)相比10多年前的燃?xì)夤艿澜ㄔO(shè)業(yè)務(wù)，這一領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生了很多新變化，比如對城市燃?xì)夤芫W(wǎng)改造加裝智能化設(shè)備，“傳統(tǒng)管網(wǎng)運(yùn)行狀態(tài)的監(jiān)測靠人盯，改造后將依靠人工智能等智能化技術(shù)，燃?xì)獍踩珪?huì)更有保障，設(shè)施運(yùn)行會(huì)更加經(jīng)濟(jì)合理”。

金永祥對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者表示，由于歷史原因，一個(gè)城市有多個(gè)燃?xì)夤竞腿細(xì)夤芫W(wǎng)的現(xiàn)象還很多，每家燃?xì)馄髽I(yè)都有自己的管網(wǎng)，相互之間不是互聯(lián)互通的。“燃?xì)夤芫W(wǎng)分割的現(xiàn)象，直接后果是管理水平和技術(shù)水平參差不齊，個(gè)別企業(yè)使用不合格設(shè)備的情況也是存在的，而城市燃?xì)夤芫W(wǎng)的安全是第一位的，建設(shè)時(shí)需要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因此聯(lián)網(wǎng)非常重要。”

而前幾年的“煤改氣”也促成了城燃行業(yè)的“圈地潮”。隨著體制的轉(zhuǎn)變，規(guī)模較小的城燃公司被吞并，但相應(yīng)的安全問題并沒有隨之提升，如若存在一些企業(yè)，對于其下屬企業(yè)的考核將經(jīng)濟(jì)效益置于首位，那么對于其旗下的很多中小燃?xì)馄髽I(yè)，在支出項(xiàng)上就有可能“能省則省”。安全管理需要常年累月地投入，如果相關(guān)投入本就不足，即便有掛在墻上的制度，卻不能實(shí)際落地，這部分企業(yè)發(fā)生事故的概率自然就高。

在近年國家對城燃行業(yè)盈利水平持續(xù)“強(qiáng)監(jiān)管”的背景下，部分城燃公司盈利能力下降，安全投入不足。城燃隸屬于市政公用事業(yè)的范疇，由規(guī)模不等的數(shù)量龐大的企業(yè)構(gòu)成。從企業(yè)經(jīng)營的角度看，首先要有穩(wěn)定的盈利，才可能有穩(wěn)定的安全管理投入；其次，每筆投入都要核算其產(chǎn)出。而在安全方面的投入不會(huì)帶來任何直接經(jīng)濟(jì)效益，“不出事”是安全投最直接的產(chǎn)出。因而不同的燃?xì)夤驹诎踩矫娴耐度刖蜁?huì)有所差別。

但行業(yè)需要一邊發(fā)展一邊修正：城市發(fā)展早期車輛沒那么多，路面承壓不高，鑄鐵管危險(xiǎn)性低，現(xiàn)在則不然。“但并不是所有的公司都會(huì)選擇更換，因?yàn)橥度敕浅４?，造價(jià)或許比新建管道還貴。”一位行業(yè)觀察人士曾對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者表示。

原來沒有GIS技術(shù)，其實(shí)想搞清楚地下管網(wǎng)的分布是很困難的，隨著數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用，才能做到相對精確的定位。因此也不能過于苛責(zé)城燃公司的權(quán)與責(zé)。“個(gè)別企業(yè)的不負(fù)責(zé)任導(dǎo)致大家對整個(gè)行業(yè)的質(zhì)疑，現(xiàn)在行業(yè)整體環(huán)境就是雪上加霜。”邱亭表示。

如何撬動(dòng)資金

燃?xì)夤芫W(wǎng)改造一般是由住建部門統(tǒng)籌，傳統(tǒng)的更新改造主體是燃?xì)夤芫W(wǎng)經(jīng)營企業(yè)或是地方政府的平臺(tái)公司。為了提升供氣能力、保障管網(wǎng)安全，大多數(shù)燃?xì)夤芫W(wǎng)經(jīng)營企業(yè)都會(huì)在每年的資本開支中預(yù)留部分資金用于管網(wǎng)改造，特別在近幾年部分燃?xì)夤芫W(wǎng)進(jìn)入升級改造高峰期的情況下，國內(nèi)主要管道燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)都主動(dòng)對其運(yùn)營管理的燃?xì)夤芫W(wǎng)進(jìn)行安全排查和升級改造。

孫佳欣認(rèn)為，城燃企業(yè)不必過于擔(dān)憂。雖然此次中央預(yù)算內(nèi)投資安排的6400億資金將有多少用于燃?xì)夤芫W(wǎng)改造尚未明確，但從大方向上看，國家已經(jīng)明確表明不會(huì)讓管道燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)在燃?xì)夤芫W(wǎng)升級改造中“一個(gè)人戰(zhàn)斗”。“不過改造的重難點(diǎn)猶存。一是改造的施工困難性，在改造過程中會(huì)涉及外包施工、停復(fù)氣作業(yè)等一系列工作，如何保證作業(yè)安全，并且嚴(yán)格按照操作規(guī)程去做，是燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)面臨的緊迫任務(wù)，有些時(shí)候由于工作人員緊缺或者工期緊張，就有可能忽略操作規(guī)范，從而帶來風(fēng)險(xiǎn)；二是改造資金不足的問題，現(xiàn)階段正處于改造的高峰期，2022年要改造燃?xì)夤艿兰s2萬公里，改造費(fèi)用巨大，對燃?xì)夤芫W(wǎng)經(jīng)營企業(yè)或平臺(tái)公司造成很大的資金負(fù)擔(dān)，財(cái)政補(bǔ)貼金額也未可知。因此，解決燃?xì)飧脑斓馁Y金問題是目前的重中之重。”

從模式上看，孫佳欣表示，在傳統(tǒng)的由燃?xì)夤芫W(wǎng)經(jīng)營企業(yè)或地方平臺(tái)公司負(fù)責(zé)燃?xì)獾墓?yīng)和維護(hù)外，通過PPP和特許經(jīng)營模式、由項(xiàng)目公司進(jìn)行改建—投資—運(yùn)營也是各地方政府選擇的另一種改造投融資路徑。

燃?xì)夤芫W(wǎng)在建設(shè)期的成本即是項(xiàng)目的建設(shè)投資，包括建筑工程費(fèi)、設(shè)備及工器具購置費(fèi)、安裝工程費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)用、基本預(yù)備費(fèi)及漲價(jià)預(yù)備費(fèi)構(gòu)成，是不包含后續(xù)的改造費(fèi)用的。

在PPP或是特許經(jīng)營模式中，通常會(huì)在運(yùn)營成本中預(yù)留每年的管網(wǎng)維護(hù)修理費(fèi)用。如新疆巴州某縣的燃?xì)夤艿澜ㄔO(shè)PPP項(xiàng)目，會(huì)每年提存修理基金，修理費(fèi)按照固定資產(chǎn)原值的2.2%左右計(jì)取。

2016年10月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)手國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城市供水、燃?xì)?、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)的意見》提出，從拓寬投資渠道、優(yōu)化投資環(huán)境、完善支持政策等方面進(jìn)一步為民間資本進(jìn)入城市供水、燃?xì)?、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)提供切實(shí)的鼓勵(lì)、引導(dǎo)和便利。在地方政府層面，要加快城市供水、燃?xì)?、供熱價(jià)格形成、調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制，價(jià)格調(diào)整不到位時(shí)，地方政府可據(jù)實(shí)合理補(bǔ)償運(yùn)營企業(yè)。

孫佳欣認(rèn)為，考慮到目前的燃?xì)夤芫W(wǎng)改造需求規(guī)模、改造資金不足的現(xiàn)狀，以及國家政策的鼓勵(lì)，都需要民間資本積極參與到燃?xì)夤芫W(wǎng)的改造中。民間資本可通過獨(dú)資合資等直接投資方式、政府社會(huì)合作的PPP模式以及參與國有企業(yè)改制重組、股權(quán)認(rèn)購、產(chǎn)業(yè)投資基金等多種渠道進(jìn)入。該種模式或許可以盤活地方政府燃?xì)赓Y源、解決目前的改造資金瓶頸問題、借助民間資本提升燃?xì)膺\(yùn)營質(zhì)量和效率。

（經(jīng)受訪人士要求，邱亭為化名）