張明/文 注：本文發(fā)表于中央黨?！独碚搫?dòng)態(tài)》第2349期（2024年3月20日），轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處。文中配圖攝于南太行山，由老龍口瀑布遙望八里溝。

張明/文

當(dāng)前地方政府債務(wù)尤其是地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題成為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源之一。2023年10月召開(kāi)的首屆中央金融工作會(huì)議指出，“建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)”。這為下一階段更加有效地防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指明了方向。

化解地方政府債務(wù)的進(jìn)程

在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)政府出臺(tái)了4萬(wàn)億財(cái)政刺激方案，地方政府通過(guò)舉債方式實(shí)施大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資。地方政府債務(wù)自此步入快速發(fā)展階段，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)逐漸得到有關(guān)部門(mén)重視。

2013年，中央政府實(shí)施了全國(guó)性政府債務(wù)審計(jì)，將地方政府債務(wù)劃分為負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)三部分，并采取了新老劃斷的債務(wù)處置方式。在2015年至2019年期間，地方政府通過(guò)發(fā)行置換債券來(lái)對(duì)以非地方政府債券形式存在的存量債務(wù)進(jìn)行置換，合計(jì)發(fā)行置換債券12.2萬(wàn)億元，規(guī)模接近前述審計(jì)確定的地方政府債務(wù)余額。2015年，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》開(kāi)始實(shí)施，要求地方政府只能通過(guò)發(fā)行債券的方式舉債，這被稱(chēng)之為“堵歪門(mén)、開(kāi)正門(mén)”。然而在2015年之后，通過(guò)其他渠道舉借的地方政府隱性債務(wù)依然快速增長(zhǎng)，且地方政府通過(guò)地方投融資平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)城投公司）舉債成為隱性債務(wù)的主要增長(zhǎng)模式。

2018年，我國(guó)政府開(kāi)始了新一輪化解地方政府債務(wù)的進(jìn)程。2018年下半年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》和《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》下發(fā)，要求地方政府出臺(tái)當(dāng)?shù)鼗怆[性債務(wù)的文件。2018年8月，財(cái)政部全口徑債務(wù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)系統(tǒng)上線。該系統(tǒng)負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)的舉債融資、資產(chǎn)情況及政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)情況，致力于摸清地方政府隱性債務(wù)的具體規(guī)模。隨后，我國(guó)政府開(kāi)始了第二輪債務(wù)置換，建制縣債券置換隱性債務(wù)試點(diǎn)，由省政府代發(fā)債券來(lái)置換省內(nèi)各級(jí)城投公司欠下的隱性債務(wù)。在2020年至2022年新冠疫情期間，一方面，地方政府的財(cái)稅收入在疫情沖擊下顯著下降；另一方面，地方政府的抗疫支出顯著攀升，再加上房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整導(dǎo)致土地出讓金收入明顯萎縮，地方政府隱性債務(wù)再度攀升。這一現(xiàn)象在中西部省份尤為突出，甚至出現(xiàn)部分城投公司瀕臨違約的案例。

2023年7月24日召開(kāi)的中央政治局會(huì)議首次提出，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案。這意味著未來(lái)地方政府債務(wù)化解進(jìn)程有望提速。2023年9月至2023年年底，大約20多個(gè)省份密集發(fā)行了大約1.4萬(wàn)億元特殊再融資債券，用以降低地方政府隱性債務(wù)。在特殊再融資債券與其他各類(lèi)支持地方政府化債的政策不斷落地之后，某些重債省份的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)有所緩解，這主要表現(xiàn)在相關(guān)地區(qū)的城投債利差（城投債收益率與同期限國(guó)開(kāi)債收益率之間的差額）收窄、城投債提前兌付現(xiàn)象增加等。此外，中央政府敦促商業(yè)銀行通過(guò)各種方式幫助地方政府化債，地方政府也采取了包括“資源出讓型”、“懇談協(xié)商型”等多種方式來(lái)化解自身債務(wù)。

2024年3月22日，李強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作視頻會(huì)議上指出，經(jīng)過(guò)各方面共同努力，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作取得階段性成效，守住了不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。然而，化債工作既是攻堅(jiān)戰(zhàn)，更是持久戰(zhàn)。要持續(xù)深入化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要下更大力氣化解融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要加大清理拖欠企業(yè)賬款力度。要堅(jiān)持遠(yuǎn)近結(jié)合、堵疏并舉、標(biāo)本兼治，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，完善地方政府投融資體制，健全防范拖欠賬款長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)決阻斷違規(guī)舉債、變相舉債的路徑。

我國(guó)政府債務(wù)的典型特征

我國(guó)政府債務(wù)水平在國(guó)際上處于中游偏下水平。截至2022年底，中央政府債務(wù)占GDP比率約為22%，地方政府顯性債務(wù)占GDP比率約為29%，城投公司有息債務(wù)占GDP比率約為47%。值得指出的是，城投公司有息債務(wù)并非都是地方政府隱性債務(wù)，有些是城投公司商業(yè)性債務(wù)且有能力還本付息的。但即使把城投公司有息債務(wù)都算作地方政府隱性債務(wù)。相比之下，美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)占GDP比率在2022年底為123%，日本政府債務(wù)占GDP比率在2022年底為226%。因此，即使包含隱性債務(wù)在內(nèi)，我國(guó)政府債務(wù)仍低于主要發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平。

從結(jié)構(gòu)上看，中央政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕，大部分地方債務(wù)水平也不高，并有較多資源和手段化解債務(wù)。政府債務(wù)中，中央政府債務(wù)僅占不到四分之一，超過(guò)四分之三均為地方政府債務(wù)。在地方政府債務(wù)中，僅有不到40%為顯性債務(wù)，超過(guò)60%為隱性債務(wù)。然而，地方政府債務(wù)成本顯著高于中央政府債務(wù)成本，地方政府隱性債務(wù)成本顯著高于地方政府顯性債務(wù)成本。上述債務(wù)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致我國(guó)政府債務(wù)成本明顯高于主要發(fā)達(dá)國(guó)家債務(wù)成本。例如，當(dāng)前我國(guó)10年期國(guó)債利率約為2.6%，而城投公司平均發(fā)債成本大致為5%-6%，三、四線城投公司發(fā)債成本有時(shí)甚至在兩位數(shù)以上。除成本高企外，城投公司債券的期限通常較短，基本在3年至5年之間，三、四線城投公司債券的期限則更短。換言之，我國(guó)政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)不合理之處主要體現(xiàn)在，成本高、期限短的地方政府隱性債務(wù)占比過(guò)高，成本低、期限長(zhǎng)的中央政府債務(wù)和省級(jí)政府債務(wù)占比過(guò)低。

地方政府債務(wù)存在顯著的省域差異。根據(jù)負(fù)債率等于地方政府債務(wù)與地方GDP的比率估算，2021年省級(jí)政府寬口徑負(fù)債率中，廣東、上海與北京分別僅為28%、35%與42%，而天津、貴州與甘肅分別高達(dá)154%、148%與133%；而根據(jù)債務(wù)率等于地方政府債務(wù)與地方政府綜合財(cái)力的比率估算，2021年省級(jí)政府的寬口徑債務(wù)率中，上海、廣東、海南分別僅為111%、115%與132%，而重慶、天津與湖南分別高達(dá)601%、572%與548%。

如何開(kāi)展防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作

“建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制”，避免地方政府債務(wù)出現(xiàn)存量消化之后增量再度攀升的局面，也避免“地方政府債務(wù)越化越多”的局面上演，防止化債本身讓地方政府產(chǎn)生更大的道德風(fēng)險(xiǎn)。遏制未來(lái)地方債務(wù)增量反復(fù)攀升，應(yīng)調(diào)整中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)，讓地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)能夠大致平衡。一方面，中央政府要讓地方政府分享更多的財(cái)權(quán)?？梢钥紤]在現(xiàn)行稅收分配中調(diào)高地方政府分享的比率（尤其是增值稅），同時(shí)可以將消費(fèi)稅劃轉(zhuǎn)地方，并適度擴(kuò)大消費(fèi)稅征稅范圍。另一方面，中央政府應(yīng)承擔(dān)更多的支出責(zé)任?？紤]到當(dāng)前人口老齡化速度加快以及勞動(dòng)力流動(dòng)速度加快的現(xiàn)實(shí)，未來(lái)更多的社會(huì)保障應(yīng)逐步由中央政府來(lái)統(tǒng)籌?？朔胤秸牡赖嘛L(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在地方政府的績(jī)效考核機(jī)制中引入地方政府債務(wù)指標(biāo)，并對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方政府債務(wù)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)考核。當(dāng)前，各地方政府都在圍繞“高質(zhì)量增長(zhǎng)”設(shè)計(jì)新的地方政府績(jī)效考核指標(biāo)，借此把地方政府債務(wù)指標(biāo)引入地方政府政績(jī)考核指標(biāo)中是順理成章的事情。應(yīng)把地方政府債務(wù)與地方GDP增速進(jìn)行聯(lián)動(dòng)考核，讓地方政府更加關(guān)注舉債效率，更好地實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)與債務(wù)之間的平衡。此外，還需要把地方政府全口徑債務(wù)審計(jì)常規(guī)化，并且實(shí)施更加嚴(yán)格的一把手舉債責(zé)任制。

“建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制”，既要繼續(xù)提供能夠促進(jìn)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共基礎(chǔ)設(shè)施，又要保證為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而舉借的債務(wù)更低風(fēng)險(xiǎn)更可持續(xù)。這就意味著，未來(lái)的全國(guó)性、區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)直接用發(fā)行國(guó)債和省級(jí)政府一般債的方式進(jìn)行融資，以緩解收益成本錯(cuò)配與期限錯(cuò)配?；A(chǔ)設(shè)施投資通常投資周期長(zhǎng)、項(xiàng)目回報(bào)率低、社會(huì)綜合效益高，最好的融資工具就是成本低、期限長(zhǎng)的國(guó)債或省級(jí)政府債。全國(guó)性重大基建投資應(yīng)該通過(guò)發(fā)行國(guó)債來(lái)融資，區(qū)域性重大基建投資應(yīng)該通過(guò)發(fā)行省級(jí)政府一般債來(lái)融資。一方面，增發(fā)國(guó)債與省級(jí)政府一般債有利于籌措期限長(zhǎng)、成本低的資金來(lái)為高質(zhì)量發(fā)展融資；另一方面，國(guó)債與省級(jí)政府一般債的發(fā)行也能夠?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)上增加更大規(guī)模的安全資產(chǎn)供給，有利于促進(jìn)中國(guó)債券市場(chǎng)發(fā)展、培育長(zhǎng)期投資者隊(duì)伍、促進(jìn)人民幣國(guó)際化。

“優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)”，這一提法蘊(yùn)含了本輪地方政府債務(wù)的存量化解思路。2023年下半年，在中央政府的批準(zhǔn)下，一些省份已經(jīng)開(kāi)始通過(guò)發(fā)行特殊再融資債券來(lái)化解本地隱性債務(wù)，合計(jì)發(fā)債規(guī)模接近1萬(wàn)億元。為更好地化解本輪存量地方政府債務(wù)，應(yīng)進(jìn)行新一輪全國(guó)性政府債務(wù)審計(jì)，將地方債務(wù)分為三類(lèi)。第一類(lèi)是純粹為了提供公共產(chǎn)品（如基礎(chǔ)設(shè)施）而舉借的債務(wù)；第二類(lèi)是三年疫情期間充當(dāng)準(zhǔn)財(cái)政功能的“三?！敝С?；最后一類(lèi)是經(jīng)營(yíng)性債務(wù)及其他債務(wù)。針對(duì)不同類(lèi)型債務(wù)，應(yīng)采取不同的化債方式。對(duì)于純粹提供公共產(chǎn)品和疫情期間“三?！敝С龆e借的債務(wù)，應(yīng)通過(guò)債務(wù)置換來(lái)化債。如果省政府有能力，可發(fā)行一般債券來(lái)進(jìn)行置換，否則就由中央政府發(fā)行國(guó)債進(jìn)行置換。為避免道德風(fēng)險(xiǎn)，如果在化債時(shí)對(duì)國(guó)債依賴(lài)更高，相應(yīng)的懲罰和約束機(jī)制將變得更加明顯。對(duì)于經(jīng)營(yíng)類(lèi)及其他債務(wù)，則需由地方政府自己負(fù)責(zé)進(jìn)行化解。

需要指出的是，確保中國(guó)經(jīng)濟(jì)盡快回歸潛在增速，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量增長(zhǎng)，是成功防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最重要前提。正如李強(qiáng)總理在2024年3月的會(huì)議上所指出的，“要統(tǒng)籌抓好化債和發(fā)展，在高質(zhì)量發(fā)展中推進(jìn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解。要以化債為契機(jī)倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，在改革創(chuàng)新上邁出更大步伐，在化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中找到新的發(fā)展路徑。”當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的主要矛盾依然是總需求不足，面臨負(fù)向產(chǎn)出缺口。中國(guó)政府應(yīng)該實(shí)施更具擴(kuò)張性的財(cái)政貨幣政策，來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增速盡快回歸潛在增速?？紤]到當(dāng)前私人部門(mén)消費(fèi)與投資動(dòng)力不強(qiáng)的現(xiàn)狀，擴(kuò)張性財(cái)政政策應(yīng)該扮演更加積極的角色。由于當(dāng)前地方政府債務(wù)壓力普遍較重，中央財(cái)政在當(dāng)前應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)力。與主要發(fā)達(dá)國(guó)家相比，當(dāng)前我國(guó)中央政府的財(cái)政空間依然是非常寬裕的。

通過(guò)建立防范化解地方政府債務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制、建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制、優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、實(shí)施更具寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)政策以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增速回歸潛在增速，我國(guó)政府就能夠從遏制債務(wù)增量與消化債務(wù)存量?jī)蓚€(gè)角度雙管齊下，做到治標(biāo)與治本兼顧，成功化解當(dāng)前的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。