馮俏彬 宋恒/文

作者按：中共中央政治局7月24日會議指出，“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”。為此，我們組織編撰了一批國外地方政府如何化債的案例，供社會各方面參考借鑒。

橙縣（橘縣）位于美國加利福尼亞州（下文簡稱加州）南部，是美國第五大人口縣，是迪斯尼樂園的故鄉(xiāng)，因盛產(chǎn)橙子而得名。1994年，橙縣是美國增長最快、最富有的郡縣之一，擁有居民250萬人，財政預算超過37億美元，提供工作崗位約18000個。1994年，橙縣陷入投資失敗、財政入不敷出、地方財政危機的狀態(tài)，于12月6日申請破產(chǎn)。

一、美國橙縣債務危機的產(chǎn)生背景

（一）財政投資失誤

主管縣財政和公共存款的官員（即司庫）是羅伯特·西特侖，他從1971年開始就擔任此職，已連任幾屆。他成立了聯(lián)合投資組織，該組織負責橙縣基金的投資，以及超過200個其他公共機構的投資，這些機構包括31個市、地區(qū)交通機構、地方水務機構、衛(wèi)生區(qū)以及其他許多小的地方機構。他每年為縣財政創(chuàng)造的收入占縣財政支出的10%以上。1994年，年近古稀的他雄心勃勃地要把這一比例提高到35%。

他的投資思路是購買中長期政府債券。主要操作步驟如下：首先，他用100萬美元購買一個利息為6%的短期債券，將其作為抵押，再

向投資公司借同樣數(shù)目的錢，利息為5%，180天內償還。然后用貸款購買一種利率為7%的長期債券，再用此長期債券作為抵押，借入同等數(shù)目利息為5%的貸款，最后，再用貸款去購買利率為7.5%的長期債券，并用其抵押了另外一項180天的貸款。如此反復，通過這種“杠桿效應”，他操縱著206億美元的債券，比他原來手頭的現(xiàn)金擴大了三倍。他的投資策略為“借短買長”，如果利率下降，就會有較大的收益；反之，將帶來巨大的損失。隨著融資成本提高，政府債券的利息根本難以覆蓋他的成本。因此，他購買風險較高的金融衍生品，例如“反浮動債券”。他的投資依賴于一個前提條件——銀行利息率越低，橙縣的收入越高。

不幸的是，從1994年的2月4日到11月15日，美國聯(lián)邦儲備委員會連續(xù)6次調高利率，利率由3.25%升至5.50%，更不幸的是，西特侖仍然認為利息會降下去，繼續(xù)按照這一判斷進行操作，而現(xiàn)實是利息率繼續(xù)上升。僅在2月到5月之間，該縣不得不支付了5.15億美元的現(xiàn)金以彌補其損失。此后利率進一步增加，橙縣難以償還銀行貸款，銀行便開始出售橙縣政府抵押的債券，1994年12月6日橙縣申請破產(chǎn)，成為當時美國歷史上最大的政府破產(chǎn)案。

（二）財政收入減少并受到嚴格約束

一是上級政府對橙縣的財政援助減少。1990年，加州第一次面臨數(shù)十億美元的預算收支缺口，州政府也難以拿出更多資金援助各縣。

1996—1997財年，加州對于各個縣的財政撥款從人均160美元到1897美元不等，全州的平均水平為233美元，而橙縣的排名倒數(shù)第三，人

均175美元。

二是上級政府對其汲取收入的能力進行嚴格約束。主要有兩方面，一是加州對于縣財產(chǎn)稅、兩類銷售稅、汽車牌照費和法庭審判津貼等5種類型一般收入進行了控制，這抑制了橙縣的財政收入。二是加州政府的財政緊縮法案，抑制了其收入能力。主要內容包括：（1）為財產(chǎn)稅的增長設定了1%的上限和為財產(chǎn)價值評估的增長設定了2%的上限；（2）凡是涉及到稅收方面的事宜，都要求由州立法機構或地方選民三分之二比例以上投票通過。此提案對加州地方政府提高稅率設置了很大的門檻，到1996年，橙縣已經(jīng)18年沒有提高財產(chǎn)稅。同時，加州提高了房地產(chǎn)稅免征額到50000美元，使得橙縣未來的財政收入大幅下降。

（三）財政支出壓力倍增

橙縣在面臨財政收入窘境的同時，財政支出壓力也倍增，第一，州政府面臨較大收支缺口時將一些服務責任轉移給各縣，這種責任轉移使得橙縣的情況更加惡化；第二，橙縣居民對公共服務的需求越來越高，導致橙縣財政壓力越來越大。

二、橙縣應對債務危機的辦法——破產(chǎn)與財政重組

（一）成立專門的委員會處理債務問題

1994年12月4日，西特侖辭去他干了24年的職務。隨后，西特侖被判處一年徒刑，并處罰金10萬美元。1994年12月8日，橙縣監(jiān)事會任命州長推薦的專家海茲去監(jiān)管聯(lián)合投資組織，為期90天。第一，橙縣政府監(jiān)事會還任命了一個三人組成的運營管理委員會，負

責與債權人談判，并為橙縣未來的預算制定進行了規(guī)范的計劃，它的成立對于解決財政危機至關重要。第二，法院還任命了一個“橙縣投資參與者委員會”與橙縣政府關于債務償還方案進行協(xié)商。第三，州要求縣監(jiān)事會成立一個縣財政主管監(jiān)督委員會，對聯(lián)合投資組織進行年度審計，并要求橙縣財政主管向監(jiān)事會和監(jiān)督委員會提供年度投資報告和季度財政報告，嚴肅了財政紀律。

（二）應用破產(chǎn)程序處理債權債務

當美國地方政府陷入債務危機后，根據(jù)《破產(chǎn)法》第九章可以申請破產(chǎn)。美國對地方政府破產(chǎn)的程序有嚴格的規(guī)范：一是須通過聯(lián)邦破產(chǎn)法院對其是否具備破產(chǎn)條件的審查；二是其債務調整計劃被聯(lián)邦破產(chǎn)法院予以確認，地方政府才成功進入破產(chǎn)程序。根據(jù)美國聯(lián)邦體制和預算硬約束的限制，債務危機引發(fā)的后果由地方政府自行承擔，聯(lián)邦政府原則上不參與危機救助，但州政府會協(xié)助地方政府進行財政調整和債務重組。當?shù)胤秸嫫飘a(chǎn)后，破產(chǎn)政府會采取一系列措施，如制訂破產(chǎn)恢復計劃、進行財政調整以及合理有序的債務重組，以期走出債務困境。

第一，自動凍結。市政當局申請破產(chǎn)程序的開端是自動凍結和收益公債優(yōu)先，自動凍結期間，債權人不能進行進一步的訴訟和對補償?shù)乃魅?，這個保護政策給市政當局爭取了處理財政危機和在無需處理債權人訴訟情況下進行談判的時間。

第二，制定破產(chǎn)恢復計劃。制定破產(chǎn)恢復計劃有助于債務危機處置的有序進行。一個嚴密的破產(chǎn)恢復計劃涉及財政收支、公務員管理、

法律賠償?shù)戎T多內容，每一步都要經(jīng)債權人協(xié)商同意，并且通過嚴格的法律程序后才能投入實施。

第三，債務調整計劃。破產(chǎn)后的地方政府一般要在州政府的協(xié)助下，通過與債權人重新談判，將債務重組為更長期的債權工具。州政府對地方政府的協(xié)助措施一般包括提供貸款、擔保或技術援助等。破產(chǎn)法案為市政債務人提供了重新融資和減少債務的辦法，并且還讓其免于繁重的合同義務。

為了解決債務問題，橙縣于1994年12月提交了破產(chǎn)申請文件。依據(jù)美國的相關法律，破產(chǎn)申請文件的提交可獲得資產(chǎn)自動凍結的保護，即不會組織債權人針對橙縣聯(lián)合投資組織的銀行機構抵押品提起的法律訴訟，但是會凍結橙縣聯(lián)合投資組織基金、防止取款。在法院的同意下，從1994年12月15日到1995年1月20日之間，海茲出售了聯(lián)合投資組織存有的部分債券，以至于投資參與者能夠回籠其大部分投資，此項措施被認為是解決財政危機的重要轉折點。

破產(chǎn)兩周內，法院在已凍結的資金中授權緊急解凍1.52億美元，以使一些參與投資的公共部門能夠發(fā)放工資。12月22日，法院批準了一個由橙縣政府和投資參與者委員會之間達成的協(xié)議：如果投資者參與委員會不起訴橙縣政府，將在聯(lián)合投資組織中解除10億美元的凍結資金用以償還其投資。到1995年1月19日，投資參與者從聯(lián)合投資組織中得到了5.55億美元，阻止了債權人的法律訴訟，促進了縣和下轄地方政府機構的合作。在州的最后期限之前，橙縣政府提交了與各方達成一致的債務調整方案：（1）從橙縣交通局等部門挪用

資金償還債權人；（2）發(fā)行由市政債券承保人承保的8.8億美元的為期30年的債券，用于償債等需要。（3）1995年6月15日，橙縣售出了2.78億美元的第一批恢復債券；1996年6月5日，售出了將近9億美元的債券。

（三）減少財政支出

化解債務危機與申請破產(chǎn)期間，地方政府向公民提供的核心公共服務必須保持正常運行。橙縣政府通過解聘雇員，撤銷空缺位置，變賣政府地產(chǎn)來保全核心社會服務供給。具體而言，第一，改組橙縣政府，解雇了部分公務人員，裁員12%，17000名公務人員被裁減了2000余人，此舉節(jié)省工資開支。同時大部分在職公務員的薪水都不同程度的遭到削減，而高收入的政府工作人員是主要的減薪對象，大大地降低了人員經(jīng)費；第二，大批的裁員后留下不少閑置的辦公樓、公共圖書館以及公園等建筑物。橙縣政府對這些建筑物進行拍賣，得到的收入超過1 億美元；第三，壓縮固定資產(chǎn)投資規(guī)模，削減向民眾提供的公共產(chǎn)品和公共服務項目，壓縮社會福利支出，嚴格控制資本性項目支出，降低投資性支出；第四，大幅度縮減開支，增加收入，減少對公園維護和垃圾清理等，關閉娛樂中心，出售政府名下的工廠，控制有關動物的數(shù)量。

（四）通過法律手段維權

橙縣在財政重建過程中也拿起了法律武器捍衛(wèi)自己的權利，針對美林公司發(fā)起了涉案金額高達20億美元的訴訟，理由是其沒有妥當?shù)亟忉屧摻鹑诠ぞ叩娘L險，這與聯(lián)合投資組織基金的用途明顯不一致。

經(jīng)過兩年半的審理，1998年6月裁定美林公司向橙縣償付4.17億美元，作為交換，橙縣撤除對它的其他指控，此后，美林公司返還了破產(chǎn)以來扣留聯(lián)合投資組織的2000萬美元基金。其他投資公司也與橙縣達成了解決協(xié)議，如畢馬威公司1998年向橙縣支付了7500萬美元，到1996年全部案件結束時，總計30個公司與橙縣達成和解協(xié)議，這些經(jīng)由法院達成的協(xié)議數(shù)額達到8.64億美元，隨后分配給聯(lián)合投資組織中將近200個市政機構，通過司法訴訟獲取資金為橙縣財政重建提供了重要的支持作用。

三、債務危機及處置對橙縣的影響

橙縣因債務危機而宣告破產(chǎn)是地方政府債務管理中的經(jīng)典案例，不僅在美國財政史上余音回響，也成為很多國家參考借鑒的“榜樣”?？傮w而言，其影響十分巨大。

就負面影響而言：有以下幾個方面：第一，這筆巨額債務使得橙縣無法進行其他目的的任何融資，財政收入的固定數(shù)額被用來償還債務，使得橙縣的預算非常緊張，橙縣預算受到約束，加之投資于橙縣聯(lián)合投資組織的地方公共機構有8.5億美元的資金短缺，最終導致橙縣和地方公共機構投資人的嚴重預算削減，因為這些機構大多是公共服務的提供者，很多服務的使用費提高，使得預算削減的影響不成比例的被窮人承擔。第二，律師訴訟費用巨大。直接間除了債券投資損失約17億美元之外， 僅是橙縣律師和法律顧問的開銷就為5000萬美元。第三，聲譽下降。在橙縣破產(chǎn)之前，只有那些擁有較低債券評級的市政部門被要求進行債券保險，但是在破產(chǎn)之后 債券保險具有

了普遍性。一方面， 這增加了借方的成本，另一方面，將這些成本分擔給了所有購買債券保險的購買者。

“失之東隅，收之桑榆”。橙縣無力償還債務時，通過破產(chǎn)重組將債務降低到了可以負擔的水平，進而開啟了健康、穩(wěn)健的財政新道路。在申請破產(chǎn)的18個月內，債權人的償還請求全部被滿足。18個月后，該縣就退出破產(chǎn)程序。僅僅在破產(chǎn)申請?zhí)峤粌赡旰?，該縣就獲準進入借貸市場。7年后該縣獲得AA即債券評級。如果沒有訴訟的自動凍結以及在此期間暫停支付提供的財政援助，橙縣很難短期內恢復正常的財政秩序。