經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 杜濤 進(jìn)入2023年，諸多專家不斷提出股權(quán)財政，以替代土地財政收入下滑帶來的支出空缺。

5月4日，北方一位地方財政部門的負(fù)責(zé)人對經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示：“股權(quán)財政是對應(yīng)土地財政被賦予的一種模式的簡稱，指發(fā)揮國有資本的引領(lǐng)作用和放大功能，吸引社會資本參與投資具有核心競爭力的高新產(chǎn)業(yè)、國有資本實現(xiàn)保值增值，在實施資本市場有序退出后，投向下一個產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)良性循環(huán)。簡言之，即以國有資本為杠桿，重點產(chǎn)業(yè)為投資目標(biāo)的金融手段。”

今年3月，中泰證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李迅雷提出一個建議，用股權(quán)財政替代土地財政。根據(jù)他的測算，國有企業(yè)總資產(chǎn)超過300萬億元，如果資產(chǎn)回報率能夠增長一個點，則對財政的貢獻(xiàn)就是3萬億元，足以彌補(bǔ)土地財政收入的下降。這為地方政府減輕對土地財政的依賴、緩解財政壓力，提供了新的解決思路。

4月，任澤平在其《中國財政形勢報告2023 從土地財政向股權(quán)財政轉(zhuǎn)型》一文中建議，從土地財政轉(zhuǎn)型股權(quán)財政，當(dāng)前已有部分地方政府的超前意識擺脫房地產(chǎn)的依賴，聯(lián)通產(chǎn)業(yè)鏈、打造地方特色產(chǎn)業(yè)集群。例如，安徽加速建設(shè)以信息技術(shù)、新能源、新材料為代表的新興產(chǎn)業(yè)聚集地，常州大舉“新能源之都”建設(shè)，通過股權(quán)投資孵化企業(yè)并拓寬財政收入渠道。

上述負(fù)責(zé)人告訴記者，從地方財政的角度來看，股權(quán)財政在當(dāng)下以及將來有三個益處：首先，股權(quán)財政可減輕地方政府對土地財政的依賴。對于土地財政依賴度比較大的地方而言，土地財政縮減帶來的地方財政壓力，會倒逼地方財政加速壯大股權(quán)財政規(guī)模，通過引入各類社會資本、民間資本以及產(chǎn)業(yè)資本，不斷做大做強(qiáng)國有資產(chǎn)，提高優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)的投資回報率，形成“資金投入-資金回報率提高-資金再投入”的良性循環(huán)。

其次，股權(quán)財政可以緩解地方政府財權(quán)事權(quán)不匹配造成的收支矛盾。分稅制下增值稅和企業(yè)所得稅分成收入是地方財政收入支柱，而近年來民營企業(yè)發(fā)展增長遇困，土地收入系統(tǒng)性下滑，地方財政的支出責(zé)任不斷增加，地方財政缺口繼續(xù)擴(kuò)大。股權(quán)財政為地方政府提供新的財源，可緩解地方政府財權(quán)事權(quán)不匹配造成的收支矛盾。

最后，股權(quán)財政可助力化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。在當(dāng)前各地方債務(wù)水平高企的背景下，地方政府還本付息壓力較大。股權(quán)財政可作為新的財源彌補(bǔ)土地財政的缺口，通過提高國有資產(chǎn)回報率增加政府收益，彌補(bǔ)土地財政消減帶來的收入缺口，助力化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

在該負(fù)責(zé)人看來，2023年股權(quán)財政熱議的背后原因有兩層：一是各級政府迫切需要新的財政收入來源緩解財政壓力。房住不炒以后，房地產(chǎn)周期進(jìn)入回落階段，地方政府賣地獲得的收入減少，迫切需要增加新的財源緩解收支矛盾。

二是相關(guān)部門公布的數(shù)據(jù)引發(fā)關(guān)注和討論。財政部2月2號公布的財政收支數(shù)據(jù)顯示，2022年全國國有資本經(jīng)營預(yù)算收入5689億元，比上年增長10%。數(shù)據(jù)公布后引發(fā)廣泛關(guān)注，一些分析人士也列舉了財政資金股權(quán)投資成功的新加坡淡馬錫模式、合肥模式、深圳模式、青島模式等。在土地財政縮減的壓力下，地方政府做大地方產(chǎn)業(yè)訴求提升，一些動作領(lǐng)先的省市地區(qū)的成功探索，引起各方廣泛關(guān)注。

在該負(fù)責(zé)人看來，盡管股權(quán)財政被熱議，但該模式暫不能取代土地財政。

上述負(fù)責(zé)人表示，“連續(xù)3年疫情影響，當(dāng)前地方各項民生、就業(yè)、運轉(zhuǎn)等財政支出壓力愈加突出，疊加減稅降費政策影響，地方政府不僅短期內(nèi)無法擺脫對土地收入的依賴，土地財政的重要性反而更加凸顯。土地出讓收入已成為地方政府平衡財政收支、償還債務(wù)的主要手段，土地財政短期不可替代。”

對于不能代替的原因，該負(fù)責(zé)人分析：一是從財政定義來看，財政和股權(quán)是相對獨立的兩個概念，財政實行的是收支兩條線的管理制度，不能按股權(quán)分配財政收入，即財政收入不能在政企之間按比例或者股份分配，這是財政收支管理的一個基本原則。

二是從收入體量來看，2022年，全國國有土地使用權(quán)出讓收入66854億元，比上年下降20309億元；國有資本經(jīng)營預(yù)算收入5689億元，比上年增長517億元，增長數(shù)遠(yuǎn)沒到能反哺財政收入替代土地財政的水平，體量差距巨大。當(dāng)前土地出讓金在財政收入中所占的比重，在短期內(nèi)股權(quán)財政遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法替代土地財政。

三是從國資經(jīng)營來看，當(dāng)前我國尚處于社會主義發(fā)展的初級階段，各縣區(qū)基層政府普遍面臨國有資本經(jīng)營無收益甚至負(fù)收益的局面，欠缺市場專業(yè)人才，無法找到盈利模式，以致在投資運營過程中，產(chǎn)生巨額隱性債務(wù)的情況較為突出。國內(nèi)外股權(quán)投資模式的成功先例，更適合在擁有較多優(yōu)勢資源的省市級政府層面推廣借鑒。

四是從拉動經(jīng)濟(jì)來看，土地財政對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中各產(chǎn)業(yè)的拉動作用是股權(quán)財政無法相比的，股權(quán)財政更多是一種金融手段。