蔡樂渭/文 北京自去年開始推行輕微違法免罰和初次違法慎罰制度試點，一年來“免罰慎罰”制度取得明顯成效。據(jù)統(tǒng)計，在城建環(huán)保、經(jīng)濟調(diào)控、民生社會、專項管理和綜合執(zhí)法等多個領域，2022年市級行政執(zhí)法機關辦理不予行政處罰案件25819件，免除罰款約1.25億元。

2021年修訂的《行政處罰法》，規(guī)定了三類不予行政處罰的違法行為，包括違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰；初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰；當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。

行政處罰是維護良好行政管理秩序，進而保證社會有序運轉和公民權利有效保護的重要手段。但行政處罰并不是越嚴厲越好。因為現(xiàn)實生活中行政違法行為類型多種多樣、情節(jié)有輕有重、社會危害各不相同，對于不同的違法行為，需要施加不同的行政處罰，而對于某一些違法行為，在符合特定條件的情形下，可以不予處罰，如此才可真正體現(xiàn)行政執(zhí)法寬嚴相濟、剛柔兼具的取向。否則，若對所有行政違法行為都不分青紅皂白一律施以處罰，則不免失之嚴苛，缺少了行政執(zhí)法應有的人情味，甚至會使得執(zhí)法乃至法律無法獲得人們的認同。

特別是在某些領域（如道路交通領域），長期參與者幾乎無法做到完全不違法，而在另外一些領域（如市場監(jiān)管領域），按照當前單行法律的嚴格規(guī)定，極為輕微的違法行為也可能遭受高達數(shù)萬元罰款的行政處罰，這些領域中的一些嚴厲處罰的個案一度引發(fā)了輿論的質(zhì)疑，對執(zhí)法的權威也形成了負面影響。而“不予處罰”制度則恰可在這些情形之下，將行政處罰既有力度、又有溫度的執(zhí)法態(tài)度體現(xiàn)出來。

但前述“不予處罰”規(guī)定的法律條文內(nèi)容具有較高的抽象性，比如，如何謂輕微違法、何謂及時改正、危害后果如何確定，都需要行政機關實踐中通過行使裁量權加以認定。也因此，要將這一規(guī)定落到實處，還需要相關國家機關通過制定下位法或規(guī)范性文件，細化、健全和完善相關制度。

北京市全面推廣輕微違法免罰和初次違法慎罰制度，各部門基本完成了不予處罰清單的編制和公布，明確了不予處罰的標準和程序，并建立了不予處罰的配套制度，這正是落實《行政處罰法》有關“不予處罰”規(guī)定的體現(xiàn)。對于行政執(zhí)法機關而言，該制度為其行使行政裁量權提供基準，明確了程序，避免了執(zhí)法中可能出現(xiàn)的無所適從或尺度不一。對于行政相對人而言，該制度使其在符合特定條件時可以免受不必要的行政處罰，更好地維護自己的合法權益，在感受到行政執(zhí)法力度的同時也體會到行政執(zhí)法的溫度。甚至可以說，在制度完備的前提下，一次“不予處罰”的過程，其法治教育的價值，遠甚于一次行政處罰。在這個意義上，北京推廣“免罰慎罰”做法很好地反映了《行政處罰法》既要保障和監(jiān)督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，又要保護公民、法人或者其他組織的合法權益的立法目的。

不過，從現(xiàn)有資料看，北京市相關制度的一些具體內(nèi)容仍然有探討的余地。例如，目前推行的制度被稱為“輕微違法免罰和初次違法慎罰制度”，為何前者為“免罰”，后者為“慎罰”？一字之差，是否體現(xiàn)了對待兩類違法行為基本態(tài)度的不同？盡管法律規(guī)定中，對后者規(guī)定是“可以不予處罰”，直接賦予行政機關以裁量權，但對前者何謂“輕微違法”的認定是不是實際上也是一種裁量？兩者之間的差異應當如何拿捏？

再如，法律所規(guī)定的“及時改正”，在相關的文件中，有的限于主動改正，有的包括行政機關責令之后的改正。為何有這種區(qū)別？應否存在有這種區(qū)別？而所謂“初次違法”是一定時間內(nèi)的“初次”還是沒有時間限制的“初次”？諸如此類問題，都有進一步予以明確的余地。

無論如何，制度總是在不斷運行的過程中逐步完善的。盡管存在值得探討的地方，北京市在落實“不予處罰”制度方面所做的努力，其意義毋容置疑，也值得在其他地區(qū)全面推廣。

（作者系中國政法大學教師）