馮俏彬/文 馮俏彬/文

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確，2023年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的整體好轉(zhuǎn)，為此積極的財(cái)政政策要加力提效。具體而言，加力方面有三點(diǎn)。一是主要是統(tǒng)籌財(cái)政收入、赤字、專項(xiàng)債券等，保持一個(gè)適當(dāng)?shù)闹С鰪?qiáng)度，所以明年整體上來講財(cái)政政策要保持一定的擴(kuò)張力度。二是合理安排赤字率和地方政府專項(xiàng)債規(guī)模，適量擴(kuò)大專項(xiàng)債資金投向領(lǐng)域和用作資本金范圍，三是增加中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。提效方面有五點(diǎn)，一個(gè)是完善減稅降費(fèi)政策。二是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。三是發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)和撬動(dòng)作用，有效帶動(dòng)社會(huì)投資和促進(jìn)消費(fèi)。四是完善財(cái)政資金的直達(dá)機(jī)制。五是持續(xù)創(chuàng)新和完善財(cái)政宏觀調(diào)控。這是關(guān)于明年積極財(cái)政政策的官方解釋。?

我認(rèn)為，在關(guān)注專項(xiàng)債加力效應(yīng)的同時(shí)，還應(yīng)該同時(shí)關(guān)注提效的問題，將提高專項(xiàng)債的效能問題作為2023年積極財(cái)政政策的重要考量。

這個(gè)問題源起于2022年地方政府專項(xiàng)債使用中存在一些比較明顯的問題。一方面，專項(xiàng)債起到了一定的作用，保投資、穩(wěn)增長(zhǎng)、護(hù)經(jīng)濟(jì)大盤，使固定資產(chǎn)投資保持了百分之五點(diǎn)幾的增速。另外，從專項(xiàng)債本身來看，發(fā)行進(jìn)度加快了，期限延長(zhǎng)了，利率水平也比較低了，總體的使用方向也是合理的，對(duì)穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)，護(hù)經(jīng)濟(jì)大盤方面起到了重要的作用。另外一方面，專項(xiàng)債使用上確實(shí)也存在很多問題。第一，最大的問題現(xiàn)在好項(xiàng)目少，且項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不夠充分，部分專項(xiàng)債用于到一些基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目，未來沒有收益或收益很少不能覆蓋本息，為未來留下隱患。第二，專項(xiàng)債轉(zhuǎn)化為實(shí)物工作量的時(shí)滯比較長(zhǎng)。 第三，一些地方反映資本金到位難，配套資金不足。第四，地方政府的還本付息壓力山大，很多地方反映還本付息支出已經(jīng)成為新形勢(shì)下新的剛兌，一定程度上加大了地方政府完成三保的壓力。

???放眼未來，2023年要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體好轉(zhuǎn)，要使中國(guó)經(jīng)濟(jì)回到潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率附近，需要付出艱苦努力，這當(dāng)中離不開債務(wù)資金的投入。但與此同時(shí)，當(dāng)我們談到要用專項(xiàng)債來穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、拉經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，要注意到我們正在消耗非常寶貴的債務(wù)空間，因此要高度重視這些債務(wù)資金的使用績(jī)效，要清楚地知道到我們國(guó)家的債務(wù)水平實(shí)際上還是比較高的。另外，還要高度重視以債務(wù)結(jié)構(gòu)問題，目前我國(guó)債務(wù)結(jié)構(gòu)存在一些不合理的方面，對(duì)此也要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定支撐規(guī)模的擴(kuò)大。具體而言，有以下五個(gè)方面建議：

一是專項(xiàng)債使用要堅(jiān)守 “初心”。專項(xiàng)債之所以叫專項(xiàng)債，是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。如果專項(xiàng)債務(wù)中相當(dāng)一部分用于基礎(chǔ)性、公益性這種社會(huì)效應(yīng)比較高，經(jīng)濟(jì)效應(yīng)比較低的項(xiàng)目，從根子上說這種項(xiàng)目就不適合專項(xiàng)債。所以，需要反復(fù)強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)債就是專項(xiàng)債，不適用基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的建設(shè)開發(fā)，要考慮就要用別的資金來對(duì)應(yīng)。專項(xiàng)債使用如果過多偏離初心，就將埋下風(fēng)險(xiǎn)的種子。

二是即使是那些未來能夠覆蓋本息的一些支出專項(xiàng)債也要加快使用進(jìn)度，盡早形成實(shí)物工作量。這實(shí)際上是項(xiàng)目的準(zhǔn)備和設(shè)計(jì)問題，目前在實(shí)際工作中，在專項(xiàng)債的問題上，“錢等項(xiàng)目”是很明顯的，專項(xiàng)債的問題固然有專項(xiàng)債的問題，但是更大的問題是在項(xiàng)目側(cè)。

三是要解決好專項(xiàng)債項(xiàng)目的資本金問題，現(xiàn)在地方政府資金來源比較少，可用于資本金的來源和數(shù)量都不足，怎么樣開發(fā)出一些新的資本金來源？。我認(rèn)為有以下幾個(gè)方式可以考慮，一是要將25%的專項(xiàng)債資金可用于資本金的政策用足用好，如果使用范圍實(shí)在不能擴(kuò)大，就要考慮提前上一些能符合條件的項(xiàng)目。二是加快下達(dá)政策性開發(fā)性金融額度，為項(xiàng)目資本金搭橋。三是考慮增加預(yù)算內(nèi)投資，放大項(xiàng)目資金金來源。四是增發(fā)地方政府一般債，轉(zhuǎn)用于項(xiàng)目資本金。

四是深化投融資體制改革。近年來，我們?cè)趥鶆?wù)研究中發(fā)現(xiàn)，很多問題從不同角度均指向投融資體制改革。所謂投融資，一方面是融資，還有一方面是投資。財(cái)政主要管融資，當(dāng)然其中的市場(chǎng)機(jī)制也很重要，專項(xiàng)債就是一種財(cái)政融資。但是更核心的另一面是投資，即項(xiàng)目問題。目前專項(xiàng)債使用中比較明顯的問題是項(xiàng)目和資金的不夠匹配，需要還本付息的專項(xiàng)債越來越多用于沒有多少經(jīng)濟(jì)收益的公益性項(xiàng)目。未來要通盤考慮各類資金和各類項(xiàng)目的搭配關(guān)系，以多樣化的資金來源匹配多樣化的項(xiàng)目要求，對(duì)于那些關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展需要，但是基礎(chǔ)性、公益性比較強(qiáng)的項(xiàng)目，主要通過財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資、發(fā)行國(guó)債的方式匹配資金。對(duì)于地方政府責(zé)權(quán)范圍內(nèi)的公益與社會(huì)事業(yè)建設(shè)，要考慮主要以一般債進(jìn)行支持。專項(xiàng)債還是堅(jiān)定不移的選擇收益能自求平衡的項(xiàng)目

五是建立專項(xiàng)債和一般公共預(yù)算之間的“防火墻”，我們?cè)诘胤秸{(diào)研中已經(jīng)大量發(fā)現(xiàn)這樣的問題，如果明年經(jīng)濟(jì)還在恢復(fù)期，房地產(chǎn)現(xiàn)在也還在恢復(fù)期，土地收入在下行，地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較明顯暴露的情況下，這兩者之間沒有一個(gè)防火墻的話，將專項(xiàng)債用于還債或者其他基本支出方面就可能就成為一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象，進(jìn)而影響三保、影響基本的社會(huì)管理和公共服務(wù)提供，帶來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不穩(wěn)定因素。要堅(jiān)決防止這類情況發(fā)生。