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李佩珊/訪、文

“要提高居民收入和消費，就要把更多資源從政府和企業(yè)手中轉移出來，分配給居民。改革的關鍵是轉變地方政府在經濟中扮演的角色，遏制其投資沖動，降低其生產性支出，加大民生支出。”復旦大學經濟學院副教授蘭小歡在他的新書《置身事內：中國政府與經濟發(fā)展》如是寫道。

在最近和經濟觀察報的對話中，蘭小歡談論了宏觀調控與改革的關系、中國是否過早進入了去工業(yè)化、政府引導基金等與他新書相關的話題。“金融工具，無論是債、股權還是基金，都要和周邊的經濟環(huán)境、和地方的發(fā)展階段相適應。”與開頭處所引用的他新書中的觀點相一致，他認為地方政府在投資上要量力而為，不僅“合肥神話”(合肥通過全力投資新興產業(yè)，成為了光電顯示產業(yè)和內存制造產業(yè)的中心之一，經濟得以飛速發(fā)展，在2020年GDP總量破萬億元。)難以復刻，過小地方的政府實際也難以支撐股權投資。

訪談

經濟觀察報：您這本新書的名字叫做《置身事內：中國政府與經濟發(fā)展》，為何會以“置身事內”為書名？在您看來，對于大眾讀者而言，為什么要關心中國政府與經濟發(fā)展這樣一個看似宏大的議題？

蘭小歡：我是想找一個比較中性的詞來描述政府在經濟中是“積極參與”的這樣一個角色，不想用帶有結果判斷性質的詞。“置身事內”不一定是最適合的，但還比較貼切。

至于第二個問題，實際上我認為每個人都會關心經濟發(fā)展，因為每個人的生活肯定都離不開它。經濟領域的發(fā)展和變化，最終和我們的生活關聯(lián)到了一起，不管是房價問題還是貧富差距，等等。只不過人們關心的范疇，或許是更日常些的柴米油鹽，或許是更抽象一點的GDP。

我們國家的政治經濟體系比較特殊，政府作用非常大，要談經濟發(fā)展就必須要先談明白中國政府在其中的角色。目前大家一般會讀到的經濟學教材和書籍，不會特別強調中國政府的角色和具體的政策。另外中國的政策繁多，并且變化非?？欤瑢τ谧x者來說，總想追蹤得上也挺困難的。我想從這個缺憾入手，為讀者提供和補充這部分的經濟學內容。

經濟觀察報：您在書中寫道，中國的“混合經濟”體系不是主流經濟學教科書所說的政府和市場的簡單分工模式，也不是簡單的“政府搭臺 企業(yè)唱戲”模式，而是政府及其各類附屬機構深度參與大多數(shù)生產和分配環(huán)節(jié)的模式。您可否為我們的讀者簡單、概括地介紹下這個深度參與的模式？

蘭小歡：所謂“深度”，我是想說中國政府是直接地參與。不是說通過制定政策、法律或者稅收這種制度上的參與，而是直接下場，用實際的資源去投入。比如提供土地和信貸，比如國企直接參與很多經濟活動。政府是如此深度地參與進來，以至于談中國經濟的時候把政府剝離掉，實際上就言之無物了。如果非要用比喻的話，可以把整個中國政治和經濟想象成一個蒸熟的饅頭，哪里還分得開哪一部分是面粉、哪一部分是水。這兩者是分不開的。

經濟觀察報：您在書中認為，分稅制改革大大增強了中央政府的宏觀調控能力，也保障了一系列重大改革的順利實施。其實在大眾討論里大家疑惑和探討比較多的是，改革和宏觀調控分別是什么？也有人認為，這十幾年來中國更注重調控，但對于結構性改革比較少談論，您怎么看待這樣的觀點？

蘭小歡：分稅制改革是在1994年，之后不久上馬的國家和中央政府的很多重要改革，也都需要用錢。比如1998年開始的國有企業(yè)三年改革與脫困、下崗職工的安置、社會保障體系的建立、農業(yè)稅的改革、沒有關閉的國企的技術改造升級、重點的基礎設施建設項目、軍隊的現(xiàn)代化，這都需要錢。如果中央沒有錢，這些事情就是想干也干不好。所以從推進后來這些改革的角度來說，分稅制改革是一個根本性的改革。

這兩年“結構性改革”這個詞特別火，但老實說，我不太明白它的意思。在我看來，中國經濟也好，海外經濟也好，結構都是一直在變化的，包括產業(yè)之間的結構，區(qū)域之間的結構，以及GDP各個組成部分、投資消費之類的結構。那么，所謂的結構性改革到底指的是哪一方面？因為看總量，GDP還在不停地增長，增長的來源說穿了就是資源在不同用途上更加合理地配置，所以經濟增長的背后一定是各種各樣的結構的變化。

可能目前大家對“投資占比高，消費不足”談論得比較多。這確實是一個結構性的問題，但這只是病癥，不是原因。在這背后肯定有微觀的原因，包括國企的改革、地方政府的改革、土地制度的改革、戶籍制度的改革、資本市場的改革。如果拿個大框去套，這些都是結構性的。但是這些結構性改革，其實從1992年南巡講話開始到現(xiàn)在一直都在繼續(xù)，只是在不同的時間段，有的方面“改”得快，有的方面“改”得稍微慢一點。比如有一段時間國企改革比較快，有一段時間資本市場改革比較快。雖然分了輕重緩急，但這些結構性改革其實一直都在繼續(xù)。

同樣，因為結構都是一個部分跟另一部分相對的關系，如果一個部分走得快一點，而剩下那部分沒有配套，那么這樣造成的矛盾跟沖突可能就更為激烈。所以大家會覺得怎么結構性改革沒有“改”，實際上是因為其中某些部分走得比另一部分快，完全齊頭并進是不可能的。像我的同事陸銘這些年一直在談的“區(qū)域間的不平衡”，也是很重要的結構性的問題。對于這些更加微觀的結構性問題，體制上、機制上、政策上的改革也一直在做。當然，可能大家最終還是會根據能不能落實到收入的增長、讓生活變得更好一點來評價這些改革的效果。

經濟觀察報：您在書中引述了大量羅德里克的著作和論文。他對于欠發(fā)達國家的過早去工業(yè)化有比較深的分析和論述。您在書中指出，制造業(yè)的進一步發(fā)展吸納不了更多就業(yè)，解決就業(yè)和提高收入必須依靠服務業(yè)的大發(fā)展。最近的5到8年間，制造業(yè)不但在整體經濟中的比重正在下降，而且增速也持續(xù)地在落后于服務業(yè)（這種差距也在不斷擴大）。有種觀點認為，中國可能已經進入了去工業(yè)化的階段。您認為中國過早地去工業(yè)化了嗎？服務業(yè)的大發(fā)展又如何能夠實現(xiàn)？

蘭小歡：我認為所謂的農業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)這三個產業(yè)的劃分，實際上是一個比較過時的概念，已經不能完全適應現(xiàn)代的經濟，也不能準確地描述現(xiàn)代經濟的運行?，F(xiàn)在我們很難真正分清楚什么是制造業(yè)，什么是服務業(yè)。準確來說，只能說是某一個產品它的“制造環(huán)節(jié)”就是我們所謂“制造業(yè)”的概念。而在目前的“制造環(huán)節(jié)”中，已經越來越依靠自動化和機器人，先進的工廠已經吸納不了多少就業(yè)了。

以前，產品所有的環(huán)節(jié)基本都是在同一家企業(yè)完成的，但現(xiàn)在的很多環(huán)節(jié)，前期的研發(fā)、設計，后期的倉儲物流、廣告營銷、直播網購等等，這樣屬于服務業(yè)的環(huán)節(jié)都分包出去了，但這些服務業(yè)本身又是緊緊圍繞著制造業(yè)的。

制造環(huán)節(jié)本身其實也和服務業(yè)緊密相關。制造業(yè)本身所用的機床和設備越來越智能，給這些硬件編程的“軟件”的占比越來越大。所以現(xiàn)在很難分清楚什么是“制造”，什么是“服務”。

如果按現(xiàn)在的統(tǒng)計辦法來說，所謂的制造業(yè)占的比重，可以分兩個角度來看，一個是就業(yè)占比，一個是增加值的占比。制造業(yè)占就業(yè)的占比肯定會下降，因為制造環(huán)節(jié)會越來越機器化。大概上世紀70年代的時候，美國制造業(yè)里的就業(yè)占比在26%，現(xiàn)在下降到差不多不到10%。但是美國制造業(yè)的增加值占GDP的比重一直比較穩(wěn)定，大概在13%左右。我們國家目前制造業(yè)的增加值占GDP的比重肯定比美國的13%要高，大概快到1/3。

因為占比是個此消彼長的概念，未來隨著生產率的提高，大量的農業(yè)人口轉移到服務業(yè)，工業(yè)的占比肯定會下降，這都很正常。這就意味著沒有所謂“去工業(yè)化”，就是說制造業(yè)并不是非要維持在一個什么樣的比例。制造業(yè)的發(fā)展狀態(tài)是不是合適，最終要看效果，比如生產的產品能不能滿足社會的需求；生產的過程效率是不是高；技術是不是一直在升級；從國家安全的角度來說，有沒有足夠的安全性；整個產業(yè)鏈的發(fā)展，能不能構成追趕整個世界技術前沿的基礎。我們應該從這些角度來判斷制造業(yè)是不是合適，而不是從一個固定的比例。

經濟觀察報：您說的“服務業(yè)的大發(fā)展”，這種大發(fā)展我們如何能夠實現(xiàn)呢？

蘭小歡：過去這些年基本上是靠轉移新增勞動力。其實在新增的勞動力中，農民工的數(shù)量已經不多了，新增勞動力主要是大學生，基本都是靠服務業(yè)來吸納的。

按照陸銘的思路，對服務業(yè)來說，很重要的一點就是人口密度。人口密度越高，服務業(yè)就越發(fā)達，現(xiàn)在外賣和快遞的方便程度，其實是這方面最直觀的表現(xiàn)。這就意味著還是得繼續(xù)城市化。因為城市里才有這樣風格的服務業(yè)，在農村有時都找不到專門賣早餐的店鋪。

推進城市化當然是個抽象的目標，具體怎么推進土地的改革，住房能不能供應？我在書里專門花了一章講這個，沒有城市戶口的人能不能享受到城市的教育、醫(yī)療等等服務，還是要通過空間的轉移？這個還是蠻重要的。

經濟觀察報：您在書中有這樣一段話，“改革的關鍵是轉變地方政府在經濟中扮演的角色，遏制其投資沖動，降低其生產性支出，加大民生支出”。對于地方政府而言，這是否意味著不應盲目追隨“合肥神話”？

蘭小歡：在整個中國經濟這盤大棋里頭，合肥也好，深圳也好，上海也好，不是想學就能學的。合肥有它地理位置的原因，有長三角發(fā)展的支撐，長三角一體化也是國家戰(zhàn)略。合肥由于歷史上的一些偶然因素，還正好擁有了中國科技大學，在本世紀頭10年抓住了一些產業(yè)發(fā)展的機遇。它的先天資源擺在那兒，地理位置擺在那兒，再加上一些偶然性，所以到今天駛上了“快車道”，算是發(fā)展比較好的城市。但對于中西部的一些城市、尤其是小城市來說，其實沒有太多借鑒意義。合肥能拉來的那些企業(yè)，中西部的小城市也不太可能拉來。

經濟觀察報：您在書中分析了地方上政府引導基金的四類困難，從2020年起，國家不斷對這類基金出臺政策進行監(jiān)管，在目前的監(jiān)管下，這類基金的未來又在何處？

蘭小歡：2020年對政府引導基金的監(jiān)管，其實是對整個私募行業(yè)的監(jiān)管的一部分。因為政府引導基金本身是一類私募基金，也是發(fā)展得比較大了，各種政策比較亂。實際上我們國家信用債市場比政府引導基金發(fā)展時間長多了，也更加重要，但實際上國家也在2021年才開始出臺文件進行規(guī)范，多部門監(jiān)管之間造成的不匹配跟沖突，肯定還要著手解決。政府引導基金的麻煩，也不只是來自對它自身的監(jiān)管。搭建一個政府引導基金投資的話，地方政府一般出資不超過20%，其他80%的社會資本也在受到監(jiān)管。2018年資管新規(guī)出臺以后，社會資本受到了很多的監(jiān)管，這導致引導基金也是獨木難支。

我認為監(jiān)管重點首先應該是針對一些小型的地方引導基金。比如有些縣也搞這個東西，小地方的財力、人力，根本支撐不了股權投資這么復雜的東西。所以金融工具，無論是債、股權還是基金，要和周邊的經濟環(huán)境、和地方的發(fā)展階段相適應。地方政府拿財政資金做高風險的股權投資，但本身的財源都有限，尤其被疫情沖擊一下財政就很容易遇到困難，等不到監(jiān)管自己就難以為繼了。

經濟觀察報：您在書中的第三章主要談到了與金融業(yè)相關的債務和風險，以及相伴而來的管制問題。和美國金融業(yè)相比，大型科技企業(yè)會比較積極地介入中國金融領域，我們如何看待支配性企業(yè)可能所擁有的壟斷性地位，以及可能伴隨的“監(jiān)管俘獲”？又該如何對其展開更有效的監(jiān)管？

蘭小歡：我覺得大型科技企業(yè)在中國的金融領域算不上支配性企業(yè)。中國和美國金融領域最大的區(qū)別，是我們具有系統(tǒng)重要性的金融企業(yè)基本都是國有企業(yè)，例如“四大行”，或者是一些很重要的比如“國開行”。再比如說結算和ToC的某些環(huán)節(jié)和方面，是有一些科技企業(yè)進入了，但說它有支配性的壟斷地位，就夸張了。最近這兩年政策傾向就很明顯，一旦監(jiān)管起來也就能解決你所提到的問題。

實際上，這還是可以歸類到對各種影子銀行的監(jiān)管。在過去幾年，去杠桿防范金融風險還是攻堅戰(zhàn)之首，對于各種不同的金融業(yè)務、業(yè)態(tài)總體的監(jiān)管也都在加強?？萍计髽I(yè)是老百姓比較熟悉的，所以感覺上會比較強烈，實際上放在一個大的背景上來看，監(jiān)管都是在加強的。

經濟觀察報：您認為目前中國比較重要的改革在哪些方面？

蘭小歡：對于資本市場的改革，地方政府的轉型，債務市場上的一些改革，對于銀行系統(tǒng)的一些改革。從更大的角度理解，對房地產業(yè)的監(jiān)管也是非常重要的，本身這個行業(yè)杠桿很高，也是目前普通老百姓能加杠桿的最大的一個工具，貸款、影子銀行的錢大部分也流向了它。再把邏輯上升一下，很多金融交易的底層資產是土地，那么跟金融息息相關的對于整個土地制度和土地供應等的改革，也是重要的。