聶日明/文 7月20日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》（以下稱“決定”），提出實施三孩政策，取消社會撫養(yǎng)費等制約措施，建立積極生育支持政策體系，優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平。

自單獨二孩政策實施以來，中國計劃生育政策調(diào)整頻頻，隨著各界對當(dāng)前中國生育水平狀況認(rèn)知越來越趨于一致，政策調(diào)整的力度也越來越大。從歷史數(shù)據(jù)來看，1990年初的全國性調(diào)查發(fā)現(xiàn)中國的生育水平快速下降，2000年五普時育齡女性的總和生育率為1.22，但由于中國長期以來都存在因計劃生育導(dǎo)致的瞞報漏報，使得一些專家認(rèn)為這些數(shù)據(jù)不準(zhǔn)，存在嚴(yán)重低估的可能。盡管自2004年以來不斷有學(xué)者聯(lián)合建議放松生育限制，但未能及時調(diào)整，到2010年的六普，育齡女性的總和生育率為1.18，生育政策調(diào)整從學(xué)術(shù)界的研究轉(zhuǎn)向全社會共同關(guān)注的國家戰(zhàn)略性問題。

《決定》是一個劃時代的文件，其最大的亮點在于，取消社會撫養(yǎng)費等制約性措施。

有人認(rèn)為計劃生育是一項倡導(dǎo)政策，強(qiáng)調(diào)宣傳教育、避孕、經(jīng)常性工作為主。計劃生育政策出爐之初，確實是官方提倡、居民自愿實施。但改革開放前后，中國居民生育意愿很強(qiáng)，倡導(dǎo)政策的實施效果達(dá)不到政策預(yù)期，隨著政策的演進(jìn)與深入，強(qiáng)制性的制約手段不斷推出，包括罰款、行政措施等。1991年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)計劃生育工作 嚴(yán)格控制人口增長的決定》要求實行“人口與計劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制”，最終演變成為計劃生育一票否決制，同時要求“各有關(guān)部門、群眾團(tuán)體……根據(jù)各自承擔(dān)的任務(wù)，制定切實可行的措施，齊抓共管”，至此落戶、入學(xué)、入職等影響居民日常生活的關(guān)鍵事項逐步與計劃生育關(guān)聯(lián)，從制度上制約居民的生育行為。2000年以后，隨著《人口與計劃生育法》的頒布，此前采取罰款和行政手段轉(zhuǎn)變成為社會撫養(yǎng)費及法律制度。

《決定》在取消社會撫養(yǎng)費的同時，要求“清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定”，“將入戶、入學(xué)、入職等與個人生育情況全面脫鉤”，這意味著強(qiáng)制性計劃生育政策退出歷史舞臺，這是歷史性的變化。從字面理解，取消社會撫養(yǎng)費等制約措施也意味著官方的生育政策回歸到倡導(dǎo)的定位，即使家庭違反官方倡導(dǎo)，政府也無法律授權(quán)對其進(jìn)行處罰。

《決定》還提出實施三孩政策，并要求發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本。按傳統(tǒng)理解，三孩政策指的是最多生三孩。但《決定》提出一系列優(yōu)化生育、養(yǎng)育、托育的政策大有鼓勵生育的意味，生育政策的主線已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向鼓勵生育，這是《決定》的第二個歷史性變化。

但我們必須要看到，限制生育是一個挑戰(zhàn)，鼓勵生育比限制生育更加困難。首先，二孩及以上的生育意愿很低，據(jù)2017年流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)可知，針對只有一個子女的育齡女性，詢問其再生一個的意愿時，只有24.3%的女性作為了肯定的回答，有45.5%拒絕生第二孩，還有30.2%回答沒想好，而不愿意生育二孩的主因是經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重、沒人照看孩子、影響工作，這是系統(tǒng)性的社會環(huán)境所致。

其次，《決定》在生育、養(yǎng)育、教育等直接成本的降低上提出一系列方案，抓住了根本問題。但這個問題解決起來并不容易，養(yǎng)育和教育成本高是競爭型社會導(dǎo)致的，競爭的強(qiáng)度不減，成本不可能真正降下來。競爭強(qiáng)度和收入差距、代際流動等一系列問題高度相關(guān)，后者顯然不是那么容易解決的。

此外，還有很多問題也影響了養(yǎng)育成本。比如，為了調(diào)控房地產(chǎn)，對購買大戶型設(shè)置一定程度的門檻（包括“70%90平”、普通住宅的認(rèn)定等）；嚴(yán)格的戶籍管制環(huán)境——即使成年人能落戶城市，但父母很難隨遷。要讓家庭多生孩子，房子首先要大，城市里的高房價、限購政策等問題必須要徹底解決；要應(yīng)對經(jīng)濟(jì)壓力，夫妻兩個都要工作，也需要長輩隨遷幫著帶娃，但父母戶口不遷過來，總會在醫(yī)保等問題上遇到障礙。這都暗示著降低生育、養(yǎng)育和教育成本是一個龐大的工程，需要系統(tǒng)性的調(diào)整。正是因為其困難，全面落實已有的優(yōu)化生育政策則更加刻不容緩，在落實的過程中，因時因勢適時調(diào)整相關(guān)影響生育的政策，讓中國更快地走向全面鼓勵生育的發(fā)展方向。

（作者系上海金融與法律研究院研究員）