陳永偉/文 20世紀對制度影響最深刻的東西

弗利克斯·法蘭克福特（FelixFrankfurter）是美國歷史上最為著名的最高法院大法官之一。在進入最高法院之前，法蘭克福特是哈佛大學(xué)法學(xué)院的一名教授。有一次，他向自己的學(xué)生們提了一個問題：“你們覺得20世紀對法律制度影響最深刻的事情將會是什么？”面對老師的這個問題，學(xué)生們馬上展開了激烈的討論。有的說是某某案例，有的則說是政府的某項重要的政策。但對于所有的這些回答，法蘭克福特都只是笑著搖頭表示了否定。那么，這個問題的答案究竟是什么呢？終于，在一眾學(xué)生的熱烈期盼中，法蘭克福特緩緩說出了兩個字：“汽車”。

應(yīng)該說，法蘭克福特的觀察是很有洞察力的。當(dāng)他和學(xué)生展開上述這段對話時，美國正在從一個“馬車上的國家”迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€“汽車上的國家”。據(jù)統(tǒng)計，在1900年，美國每千人的汽車保有量僅為0.11輛。當(dāng)時，汽車對于普通美國人來說還是個稀罕玩意兒，即使在最繁華的紐約第五大道上也幾乎看不到汽車的蹤影，馬車依然是人們最常用的交通工具。到1910年，每千人的汽車保有量就已經(jīng)達到了5.07輛。在紐約等繁華城市，汽車已成為了最主要的交通工具，即使在那些偏僻的鄉(xiāng)村，人們也開始用汽車替代馬車。而到了1930年，美國每千人的汽車保有量已經(jīng)飛漲到了217.34輛，過半家庭都擁有了屬于自己的汽車。

汽車的迅速普及非常深刻地改變了美國人的生活。相比于過去，他們的通勤時間大幅縮短了，旅行成本更為低廉，人的活動空間也得到了大幅的擴展。但與此同時，汽車的興起也確實向美國當(dāng)時的法律和制度提出了很多的挑戰(zhàn)。畢竟，在此之前，美國的相關(guān)法律和制度都是針對一個“馬車上的國家”設(shè)計的，人們的共識和默契也都是圍繞著這一前提建立的。而當(dāng)汽車取代馬車之后，所有的這一切都需要被重構(gòu)。并且，在很多時候，制度的重構(gòu)都不是獨立的，而是一連串的事件。

舉例來說，在馬車時代，交通事故的責(zé)任是相對清楚的。任何一個熟練的馬車夫都可以很好地掌控馬的行為，因而一旦出了事故，那就是馬車夫的責(zé)任。但到了汽車時代，很多交通事故是源自于機械故障，而非駕駛員的操作失誤。在這種情況下，確定交通事故的規(guī)則就變得更為困難了。人們不僅需要看駕駛員是否存在操作責(zé)任，還需要看汽車的生產(chǎn)商是否負有產(chǎn)品責(zé)任。一旦產(chǎn)品責(zé)任被提上了議事日程，一個直接的衍生問題就是這種責(zé)任的度究竟在哪里?；蛘哒f，汽車生產(chǎn)商到底要滿足怎樣的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)才能在發(fā)生事故時讓自己免責(zé)。很顯然，這就涉及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)問題，而標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)本身就是一個非常大的問題。此外，由于相對于馬車事故，汽車事故通常更為嚴重，這樣，如何調(diào)整與車輛相關(guān)的保險制度，尤其是否需要建立汽車的強制保險就成為了另一個重要問題。由此可見，汽車的到來確實對既有的法律提出了很多的挑戰(zhàn)。此外，汽車的普及也沖擊了原本的利益格局，在讓一些人獲益的同時導(dǎo)致了另一些人受損。比如，原來屬于馬車夫的工作機會陸續(xù)被汽車司機搶走了，這就需要引入新的制度進行利益調(diào)節(jié)。

在這些因素的共同作用之下，汽車的興起確實成為了20世紀對法律制度影響最深刻的事情，正如法蘭克福特所預(yù)言的一樣。

制度變遷的邏輯

汽車引發(fā)的法律制度變化僅僅是技術(shù)變遷引發(fā)制度變遷的一個案例。從歷史的角度看，類似的例子是十分常見的。

眾所周知，人類歷史的進步是由技術(shù)發(fā)展推動的。但僅僅是技術(shù)進步本身其實并不足以保證社會中的多數(shù)人都可以享受到其帶來的紅利。為了讓技術(shù)進步所創(chuàng)造的價值可以在整個社會中帶來有序的分配，就必須在技術(shù)進步的同時適時調(diào)整與之相應(yīng)的制度。

從制度經(jīng)濟學(xué)的視角看，所謂“制度”就是一種穩(wěn)定的博弈規(guī)則，它對相關(guān)利益主體的行為作出了規(guī)范，對他們之間的利益分配進行了規(guī)定。當(dāng)技術(shù)條件處于相對穩(wěn)定階段時，各方的力量會推動制度的變革，讓其最終與技術(shù)適配。通過遵守這套制度，各利益主體之間將可以達成一個較好的利益平衡。然而，隨著技術(shù)進步，與原技術(shù)適配的制度就會變得不合時宜，這種平衡將會被打破。一些產(chǎn)權(quán)不定的利益將會被創(chuàng)造出來，同時一些負外部性也會隨之產(chǎn)生。這時，人們就需要對原有的制度進行修改，讓它可以適應(yīng)新的技術(shù)條件。這個過程，就是所謂的制度變遷。

按照發(fā)生模式的不同，制度變遷可以分為兩大類：強制性制度變遷和誘致性制度變遷。其中，前者是通過自上而下的方式，由政府出面對制度進行重新安排；而后者則是通過自下而上的方式，由基層的個人或組織首先進行新制度的探索和試錯。在兩種制度變遷模式中，強制性制度變遷相對激進，盡管其在推廣新制度的過程中效率較高，但是一旦犯錯，就可能造成較高的社會成本；而誘致性制度變遷則側(cè)重從增量入手對制度變化的方向進行持續(xù)地探索，其進展相對緩慢，但錯誤的成本也相對較低。

在現(xiàn)實中，強制性制度變遷和誘致性制度變遷并不是彼此獨立的。在很多情況下，它們是相互配合、相互影響的。在不少制度變遷案例中，基層主體首先提出了對制度的改革方案，并在實踐中證明了這類制度更適合于新的技術(shù)條件。當(dāng)政府看到了這一點后，就可能通過自上而下的政策來將這種新制度進行推廣。以美國車輛保險的演化歷史為例。美國最早的車輛保險出現(xiàn)于1897年的俄亥俄州。起初，為汽車購買保險完全是司機個人的決定，他們可以根據(jù)來作出是否購買的決策。后來，實踐證明購買保險非常有助于簡化交通事故的處理，并可以有效為司機有效對沖事故造成的損失。在這種情況下，很多州都陸續(xù)通過立法的方式要求司機為汽車購買強制保險，如不購買則不能上路。在這個案例中，一開始的自發(fā)保險購買就屬于誘致性制度變遷。保險公司和司機都發(fā)現(xiàn)了保險可以讓他們獲益，于是就共同創(chuàng)造出了這樣一個新的市場。而政府推廣汽車保險的行為，則屬于強制性制度變遷。它通過立法的手段，將買保險這種在市場交易中被證明為行之有效的制度最終成為了司機的一項義務(wù)。

盡管現(xiàn)實中的制度變遷可以通過多種形式發(fā)生，但在我看來，其中的兩種情形是尤其需要我們注意的：一種是通過典型事件對制度進行倒逼；另一種則是通過廣泛協(xié)商的方式，讓廣泛的利益相關(guān)者一起來決定制度變遷的方向。下面，我們將通過兩個例子來說明這兩種情形的重要性。

“格里姆肖訴福特案”的啟示

1970年，福特公司為了應(yīng)對日本汽車的挑戰(zhàn)，推出了一款名為“福特平托”（FordPinto）的經(jīng)濟型汽車。由于這款車的價格非常低廉，僅為2000美元左右，因而一經(jīng)推出就大受歡迎。據(jù)說，在整個銷售周期內(nèi)，福特售出的平托車多達1250萬輛。

不過，這款汽車的油箱設(shè)計存在著嚴重問題。和其他汽車將油箱放在后軸承上方不同，平托車的油箱被放在了后軸承的下方。這種設(shè)計帶來了一個問題：當(dāng)它們遭遇追尾時，油箱就很容易發(fā)生爆燃。

果不其然，在平托車投放市場的之后的幾年間，發(fā)生了一系列的事故，并引發(fā)了一百多起訴訟。在這些訴訟當(dāng)中，最有名的是“格里姆肖訴福特案”（Grimshawv.FordMotorCo.）。

1972年，一輛在加州公路上行駛的平托車因在路上熄火而被隨后駛來的車輛追尾，由此引發(fā)了油箱的爆燃。平托車的司機莉莉·格雷（LilyGary）當(dāng)場死亡，車上的乘客——13歲的理查德·格里姆肖（RichardGrimshaw）則在事故中被重度燒傷。格里姆肖因此將福特公司告上了法庭。

在案件的審理過程中，接受原告方律師委托的第三方機構(gòu)“瓊斯媽媽安全中心”向法院提供了一份來自福特內(nèi)部的工程師備忘錄。根據(jù)這份備忘錄，福特方面其實早就意識到了其油箱的安全隱患，但如果改動這一隱患，每輛車就需要多付出11美元的成本。他們將由此產(chǎn)生的成本和發(fā)生事故后可能的賠償金額做了比較，發(fā)現(xiàn)修復(fù)這個缺陷在經(jīng)濟上其實是一件不劃算的事情。因此，福特公司不顧用戶的生命安全，繼續(xù)保留了這個缺陷。

面對這樣一份視人命如草芥的成本收益計算，陪審團大嘩。他們一致裁定福特公司需要向原告賠償1.278億美元，其中284.1萬美元賠給受傷的格里姆肖，665萬美元賠給事故中去世的司機格雷，其余的1.25億美元則是懲罰性賠償。不過，法官并沒有支持如此高額的懲罰性賠償，而是將其大幅削減到了350萬美元。盡管如此，這也比該州同期其他案件的最高懲罰性賠償額高了五倍。

雖然從性質(zhì)上看，“格里姆肖訴福特案”僅僅是一起普通的民事案件，但由于其產(chǎn)生的社會影響巨大，因而它成為了后續(xù)一系列法律制度變革的重要推手。

第一，它直接確立了產(chǎn)品責(zé)任訴訟中懲罰性賠償?shù)目赡苄浴Ｔ诖酥?，美國法院在處理涉及產(chǎn)品責(zé)任的案件時，通常根據(jù)填平原則來處理賠償，賠償金的數(shù)量一般不超過損失。而在“格里姆肖訴福特案”中，福特公司的惡劣行為引起了陪審團的公憤。為了對這種行為進行懲罰，陪審團一致認為福特在補償受害人的損失之外，還必須支付額外的賠償金。盡管后來在法官的干預(yù)之下，最初由陪審團制定的天價賠償方案并沒有實施，但懲罰性賠償制度本身則得到了確立。這向那些將利潤置于安全之上的企業(yè)發(fā)出了一個強烈的信號，讓它們認識到可能要為自己的行為承擔(dān)嚴重的后果。

第二，它也推動了產(chǎn)品安全事故中的嚴格責(zé)任規(guī)則。原先，產(chǎn)品責(zé)任訴訟要求原告證明制造商的疏忽或失職。然而，在該案之后，人們認識到在和企業(yè)進行訴訟時，個人通常處于弱勢的位置，要舉證其失職通常十分困難。因而在該案之后，嚴格責(zé)任規(guī)則就逐步取代過失責(zé)任規(guī)則，成為了處理產(chǎn)品責(zé)任問題時的通用規(guī)則。也就是說，一旦某企業(yè)的產(chǎn)品引起缺陷引發(fā)了事故，則無論其犯有何種主觀過失，都需要為事故承擔(dān)責(zé)任。

第三，它也間接推動了產(chǎn)品安全監(jiān)管的完善。由于該案的產(chǎn)品責(zé)任問題涉及安全標(biāo)準(zhǔn)問題，因而在該案之后，美國的監(jiān)管機構(gòu)相繼出臺了一系列針對車輛質(zhì)量的安全標(biāo)準(zhǔn)，并大幅強化了對車輛質(zhì)量的監(jiān)管。這些工作都為保障后來的道路安全起到了重要的作用。

第四，它也倒逼了產(chǎn)品召回制度的完善。雖然針對問題產(chǎn)品的召回制度由來已久，但長期以來，由于消費者對產(chǎn)品安全問題并不敏感，所以企業(yè)嚴格執(zhí)行這一制度的動力并不大。而通過“格里姆肖訴福特案”等案件的審理，美國公眾對產(chǎn)品安全和追究企業(yè)責(zé)任的重要性的認識得到了大幅提升。這使得他們在發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品問題時有更大的激勵對其生產(chǎn)者進行問責(zé)。由此，企業(yè)就不得不在產(chǎn)品質(zhì)量問題上花費更大的精力，并在發(fā)現(xiàn)問題時嚴格執(zhí)行召回制度。

從制度變遷的角度看，“格里姆肖訴福特案”具有很多啟發(fā)意義。新技術(shù)對舊制度提出的挑戰(zhàn)可能是多方面的，但在現(xiàn)實中，各種制度之間通常是相互糾纏、相互影響的，因而在進行制度變遷時，經(jīng)常會遭遇“牽一發(fā)而動全身”的問題。這時，如果單獨改變其中的某一項制度，將可能產(chǎn)生過大的成本；而如果要求同時調(diào)整多項制度，則會面臨巨大的協(xié)調(diào)問題。

那么，在這種情況下，應(yīng)該如何打破惰性，促進制度的調(diào)整呢？一種可能的選擇就是以典型事件為契機，圍繞事件所揭示出的問題來進行制度變遷。正如我們在“格里姆肖訴福特案”中看到的那樣，典型事件的出現(xiàn)能有效地轉(zhuǎn)變公眾對于新舊制度的看法，從而為制度變遷提供有利的民意基礎(chǔ)。與此同時，事件產(chǎn)生的壓力也可以對相關(guān)的利益主體產(chǎn)生很好的倒逼效應(yīng)，從而促使它們主動地參與制度變遷的過程中來，比較有效地破解制度變遷中的協(xié)調(diào)問題。從這個角度看，典型事件對于制度變遷而言是彌足珍貴的。與技術(shù)相關(guān)的各方利益主體應(yīng)當(dāng)盡可能抓住這些事件，利用它們?yōu)槠鯔C來推進制度的調(diào)整。

《紅旗法案》的再審視

1865年時，英國曾經(jīng)出臺過一個著名的《道路機車法》（TheLocomotiveAct）。該法律對當(dāng)時新發(fā)明不久的汽車的上路條件作出了很多規(guī)定：

“首先，（機車）需雇用至少三名工作人員駕駛或引導(dǎo)鐵路機車，假如后方附掛之載貨或載人車廂數(shù)量超過兩個，需額外雇用一名工作人員負責(zé)管理附掛車廂。

第二，前述之其中一名工作人員，當(dāng)車輛行進期間，需在車輛前方不得少于六十碼間距徒步行走引導(dǎo)車輛，以及需手持明顯可見之紅色旗幟、需警告車輛附近之騎士與馬車駕駛、如有必要需警示車輛駕駛停止行進、需協(xié)助馬匹與馬車之交通。”

由于這部法案提到的紅旗讓人印象深刻，因此在很多時候，這部法案也被稱為《紅旗交通法案》或《紅旗法案》。

在現(xiàn)在看來，《紅旗法案》的內(nèi)容實在是荒謬至極。很多人都認為：汽車本來就是來提升運輸速度、減少人力使用的，現(xiàn)在作出了這么一個規(guī)定，不就是把提上去的速度又壓回去，把省掉的人力又加回來了嗎？這簡直是徹徹底底反效率、反進步的一種行為！在這種認識之下，現(xiàn)在很多討論創(chuàng)新的文章都會把《紅旗法案》作為反面典型，時不時拉出來批判一下。而關(guān)于這部法案的由來，也衍生出了很多的解讀。其中最有名的一種就是這部法案是由馬車夫集團策動的，其目的就是要扼殺汽車這種新發(fā)明。

盡管上面這些觀點乍聽之下非常有道理，但在歷史前提上卻存在著重大的問題。眾所周知，世界上的第一輛汽車是德國人卡爾·本茨（KarlFriedrichBenz）在1885年發(fā)明的，正式上路則是幾年之后的事情，而傳到英國的時間則還要更晚。在這種情況下，英國又怎么會在1865年就出臺了一個法案來限制這個二十多年之后的發(fā)明呢？

這個問題的答案其實很顯然，那就是：《紅旗法案》所針對的其實根本不是我們熟悉的內(nèi)燃機驅(qū)動的汽車（Automo－bile），而是由蒸汽機驅(qū)動的蒸汽機車（Locomotive）——事實上，這個法案的標(biāo)題就已經(jīng)說明了這一點。這種蒸汽機車是法國工程師尼古拉斯·古諾（NichoalsCugnot）在1769年發(fā)明的。盡管不少人認為這種車輛可以被視為現(xiàn)代汽車的雛形，但其實無論功能還是外形上，它都和汽車存在著很大的差別。和內(nèi)燃機相比，蒸汽機的熱效率十分低下。即使蒸汽汽車裝備了龐大的動力裝置，事實上能夠產(chǎn)生的能量非常有限，行駛速度其實非常緩慢，每小時只能行進幾公里。由于在發(fā)動這種機車時需要加熱蒸汽，因而它需要的發(fā)動時間會非常久。如果完全“冷啟動”，那么整個過程大約需要四十多分鐘。不僅如此，這種機車的安全性也十分堪憂，車前的那個大蒸汽缸經(jīng)常會發(fā)生意外的爆炸事故。

正因為蒸汽機車有如上這些特點，所以在現(xiàn)實中，人們經(jīng)常會用人力牽拉來輔助機車的啟動，并且在車上配備專門的安全員，以應(yīng)對可能出現(xiàn)的爆炸事故和其他意外。在機車行進時，為了防止意外事故傷及周圍的行人，安全員通常會驅(qū)趕行人，讓他們和車輛保持一定的安全距離。從這個角度看，《紅旗法案》中的相關(guān)規(guī)定，其實只不過是對這些慣例的一個法律確認而已，其本身是具有相當(dāng)?shù)暮侠硇缘摹?/p>

那么，《紅旗法案》是不是如傳說中的那樣，是在馬車夫群體的壓力之下制定的呢？事實并非如此。從當(dāng)時的歷史記錄看，最賣力推動這部法案的群體其實是鐵路運輸公司和私人道路所有者。事實上，相比于馬車夫集團，這兩個集團都有更大的激勵來阻礙汽車的上路。前者的目的自不用說，畢竟后者如果成長起來，將有很大的可能搶占自己的一大塊市場；至于后者，他們不愿意讓汽車上路的原因則更直接——畢竟這些大家伙實在是太重了，好不容易修好的路讓它們一走，折舊就會大幅加速。同這兩大集團比起來，馬車夫們雖然也有一定的動機阻礙汽車的上路，但顯然無論是在激勵，還是力量上，他們都要比前兩個集團小得多。要說馬車夫們策動了法案的出臺，其實并不符合事實。

綜合以上幾點，我們不難看到，《紅旗法案》其實并不像傳說的那樣，是一部由代表舊技術(shù)的利益集團策動、由政府倉促出臺的、阻礙新技術(shù)發(fā)展的惡法。實際上，情況可能正好相反，由于它很好地理清了新技術(shù)發(fā)展和傳播過程中可能出現(xiàn)的問題，并對它們的處理提出了指導(dǎo)，因而在相當(dāng)程度上減少了推廣新技術(shù)的交易成本。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，它更有可能是一部良法。

需要指出的是，拋開法案的具體內(nèi)容，《紅旗法案》的出臺其實也為協(xié)調(diào)新技術(shù)產(chǎn)生所帶來的各種矛盾提供了一個良好的范例。在此之前，不同利益主體在產(chǎn)生分歧時，經(jīng)常會選擇以暴力方式來表達自己的訴求。比如，在第一次工業(yè)革命時期，機器搶占了工人的就業(yè)機會，工人們就砸毀機器作為回應(yīng)，由此產(chǎn)生了很多暴力事件。很顯然，相比于這種“誰拳頭大聽誰”的解決方法，由各利益集團分別陳述觀點、進行游說，再由政府作為中間人來進行協(xié)調(diào)并出臺法律進行規(guī)范的方法，可能要穩(wěn)妥得多。

雖然從短期看，這種協(xié)調(diào)模式可能會對技術(shù)的發(fā)展起到一定的阻礙作用，但它卻可以很好地將技術(shù)創(chuàng)新所產(chǎn)生的負外部性內(nèi)部化，從而大幅減少創(chuàng)新的阻力。從長遠看，這不失為是一種更為穩(wěn)妥的發(fā)展思路，也可以成為檢驗創(chuàng)新本身究竟是否有價值的一個標(biāo)準(zhǔn)。畢竟，如果技術(shù)創(chuàng)新得來的凈價值增量是正的，那么即使補償了負外部性，它也應(yīng)該為創(chuàng)新者帶去正的價值。

事實上，歐美后來的發(fā)展也說明了這一點。從19世紀后期開始，這些國家出臺了很多類似的管制法案——其中的一些和《紅旗法案》一樣，不久后就被停止了；而其中的另一些，如《反壟斷法》則一直被沿用到了現(xiàn)在。盡管這些法案都曾經(jīng)被抨擊為是惡法，但客觀地說，在有了它們之后，像“盧德運動”那樣針對技術(shù)變革的社會運動就很少出現(xiàn)了，而與此同時，技術(shù)的進步速度則遠遠超過了過去。

回到未來：如何應(yīng)對無人駕駛的挑戰(zhàn)

俗話說，歷史不會重復(fù)，但是會押著自己的韻腳。雖然從技術(shù)角度看，無人車和現(xiàn)在的汽車存在著很大的差異，但它們所涉及的制度問題是十分類似的。比如，現(xiàn)在出租車司機和無人汽車之間的矛盾其實只不過是馬車夫和汽車司機之間的矛盾在現(xiàn)代的翻版，無人車的產(chǎn)品責(zé)任問題也只不過是汽車產(chǎn)品責(zé)任問題的推論。從這個意義上看，雖然針對汽車設(shè)計的各種制度可能不再適用于無人車，但設(shè)計與汽車相關(guān)的制度時的各種經(jīng)驗卻可以為我們設(shè)計無人車的相關(guān)制度提供有益的啟發(fā)。

我們可以在將來積極探索、推動一些無人車企業(yè)對出租車司機的利益補償機制。這些機制也會起到很好的示范作用。比如，無人車企業(yè)可以考慮從營業(yè)收入中抽取一部分，用以補償因無人車推廣而受損的出租車司機，并出資對他們進行轉(zhuǎn)崗所需的職業(yè)培訓(xùn)，這樣就可以有效對沖由無人車引發(fā)的“技術(shù)性失業(yè)”的沖擊力。在具體的制度設(shè)計上，可以考慮由地方政府出面，組織無人車企業(yè)與認為自己將受到?jīng)_擊的司機代表進行直接的對話，同時聽取兩方面的聲音，促成雙方在利益補償問題上達成一定的共識，然后再通過出臺政策或法規(guī)將這種共識固定下來。如果類似的制度被證明為行之有效，則可以進一步推廣。我們在經(jīng)過一系列的探索和試錯之后，就可以建立起一套普適性的新制度。

總而言之，雖然無人汽車，以及未來的種種新技術(shù)總會給我們的制度帶來新的挑戰(zhàn)，但如果我們認真從歷史中汲取經(jīng)驗，用科學(xué)的方式推進制度變遷，就一定可以建立起最適合技術(shù)發(fā)展的制度環(huán)境。