經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 杜濤 6月18日，針對(duì)近期熱議的“倒查30年”問題，國(guó)家稅務(wù)總局有關(guān)部門負(fù)責(zé)人在回答記者提問時(shí)稱，稅務(wù)部門沒有組織開展全國(guó)性、行業(yè)性、集中性的稅務(wù)檢查，更沒有倒查20年、30年的安排。近期反映的有關(guān)查稅補(bǔ)稅，有的是對(duì)企業(yè)以前年度欠稅按程序進(jìn)行催繳，有的是對(duì)企業(yè)存在的稅收政策適用風(fēng)險(xiǎn)按程序予以提示告知，均屬稅務(wù)部門例行的依法依規(guī)正常履職行為。

6月26日，經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)就稅務(wù)部門追征較長(zhǎng)時(shí)間跨度稅款的相關(guān)問題專訪了金杜律師事務(wù)所合伙人葉永青。葉永青長(zhǎng)期從事稅法研究以及稅收實(shí)務(wù)工作。

葉永青認(rèn)為，無(wú)限期的追征是一種歷史產(chǎn)物，到今天已經(jīng)和法治體系不完全相容了，這不僅是因?yàn)槎愔?、征管方式、納稅遵從度在一個(gè)較長(zhǎng)歷史時(shí)期內(nèi)發(fā)生了巨大變化，還因?yàn)榉稍谌魏吻闆r下都不應(yīng)保護(hù)“躺著的權(quán)利”，稅務(wù)機(jī)關(guān)作為債權(quán)人亦不應(yīng)例外。

葉永青稱，在當(dāng)前稅收征管技術(shù)高度發(fā)展，征管數(shù)字化水平快速提高的背景下，合理的追征期限的缺失顯然已經(jīng)與稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管能力不相匹配，未來(lái)如果仍缺少法定期限的約束和督促，容易造成稅務(wù)機(jī)關(guān)初始履職懈怠，在后期反向追征時(shí)又容易擴(kuò)大權(quán)力形成對(duì)社會(huì)穩(wěn)定秩序的不利影響。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：近些年來(lái)，出現(xiàn)追征稅款時(shí)間超過10年稅務(wù)案例的原因是什么？ 

葉永青：首先，各種案子的實(shí)際情況可能都不太相同，有些可能是追征欠稅，有些可能是偷稅的檢查。由于現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》（下稱“稅收征管法”）對(duì)構(gòu)成偷稅、抗稅、騙稅的，規(guī)定了無(wú)限期的追征期限；稅務(wù)稽查發(fā)現(xiàn)稅收違法線索，將稽查期間延長(zhǎng)至10年，長(zhǎng)期以來(lái)也都是實(shí)踐中較為常見的情況，特別是在舉報(bào)案件中，追征較長(zhǎng)時(shí)間稅款的案例也比較多見。此外，隨著征管系統(tǒng)的完善，稅務(wù)稽查對(duì)歷史交易的檢查能力也有所加強(qiáng)，這也會(huì)導(dǎo)致調(diào)查期限變長(zhǎng)。

近期出現(xiàn)的追征20年、30年的案件，有的根據(jù)披露的信息，可能的確是此前已經(jīng)查處的逃漏稅始終未補(bǔ)繳，進(jìn)行清欠追索；有的則看來(lái)是偷漏稅案件的檢查。當(dāng)然，即使在偷稅案件的檢查中，也有因?yàn)閷徲?jì)“一案雙查”等更為嚴(yán)厲的監(jiān)督措施帶來(lái)的稅法認(rèn)定口徑趨嚴(yán)的情況。

由此可以發(fā)現(xiàn)，稅收征管法規(guī)定對(duì)偷稅、抗稅、騙稅規(guī)定無(wú)限期追征是基于對(duì)偷稅案件嚴(yán)厲打擊的態(tài)度，加上此前稅收征管能力有限，需要以無(wú)限期追征作為威懾手段。

其中，企業(yè)的原因也有一些。國(guó)內(nèi)企業(yè)在歷史上不規(guī)范的稅收處理比較多，在更嚴(yán)厲的追溯視角下容易出現(xiàn)問題。當(dāng)前越來(lái)越多的涉稅案件涉及上市公司，而上市公司規(guī)范披露的要求容易導(dǎo)致這些案件有更大可能性出現(xiàn)在聚光燈下，從而受到輿論的關(guān)注。

從追征的角度來(lái)看，雖然不排除有部分稅務(wù)機(jī)關(guān)可能由于各種原因，會(huì)超越合理期限進(jìn)行稅收?qǐng)?zhí)法，但從公開信息來(lái)看，更主流的趨勢(shì)是稅務(wù)機(jī)關(guān)開始重視追征期的納稅人權(quán)益，主動(dòng)為納稅人適用追征期保護(hù)。未來(lái)修訂稅收征管法也應(yīng)該會(huì)對(duì)追征期進(jìn)行一些調(diào)整，適當(dāng)縮短偷稅的追征，無(wú)限期追征容易對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定產(chǎn)生影響。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：出現(xiàn)此類問題，當(dāng)前處理的法規(guī)依據(jù)有哪些？

葉永青：中國(guó)現(xiàn)行的稅收征管法缺少完善的稅額確認(rèn)期限和征收期限的規(guī)定，僅在第五十二條規(guī)定了三種不同情況：一是因稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任致使未繳或少繳稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可在三年內(nèi)要求補(bǔ)繳；二是因納稅人計(jì)算錯(cuò)誤等失誤未繳或少繳稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可在三年內(nèi)追征稅款，可以延長(zhǎng)至五年；三是構(gòu)成偷稅、抗稅、騙稅的，“不受前款規(guī)定期限的限制”。國(guó)家稅務(wù)總局曾經(jīng)發(fā)函對(duì)上述追征進(jìn)行解釋，結(jié)合目前的司法實(shí)踐，一般的理解是，對(duì)于一般情況下的稅款追征以5年為限，而如果是偷漏稅則可以無(wú)限期追征。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：目前正在修訂中的稅收征管法與現(xiàn)行規(guī)定相比，針對(duì)長(zhǎng)期追征稅款的條款應(yīng)進(jìn)行哪些調(diào)整？

葉永青：從稅收程序、法律制度理論上講，我們通常所說的“稅款追征期限”，是從納稅人完成納稅申報(bào)或應(yīng)當(dāng)進(jìn)行納稅申報(bào)的期限屆滿之日起，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)利追征欠繳稅款的最長(zhǎng)期限，實(shí)際上包括了“稅額確認(rèn)期限”和“征收期限”兩個(gè)法定期限。

所謂“稅額確認(rèn)”，又稱“納稅評(píng)定”，是指稅務(wù)機(jī)關(guān)依法對(duì)納稅人的應(yīng)納稅額進(jìn)行核實(shí)、確認(rèn)，從而確定納稅人的具體納稅義務(wù)。稅額確認(rèn)是稅收征收管理的一項(xiàng)必經(jīng)程序，處于“稅務(wù)登記—納稅申報(bào)—稅額確認(rèn)—稅款征收—強(qiáng)制執(zhí)行”完整稅收征管程序鏈條的中間環(huán)節(jié)，經(jīng)過稅務(wù)確認(rèn)程序后，稅收之債方才成為具有法律上可執(zhí)行性的具體的、金額確定的債務(wù)。“稅額確認(rèn)期限”是指法律規(guī)定的稅務(wù)機(jī)關(guān)履行稅額確認(rèn)職權(quán)的期限，其起算點(diǎn)應(yīng)該是納稅申報(bào)之日（納稅人按期完成申報(bào)的情況下）、法定申報(bào)期限屆滿之日（納稅人應(yīng)當(dāng)申報(bào)但未申報(bào)的情況下）或者法定計(jì)稅期間屆滿之日（稅務(wù)機(jī)關(guān)依法核定征收的情況下）。

所謂“征收期限”，是指稅收之債經(jīng)過稅額確認(rèn)程序被確定后，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以追征欠稅的期限，其起算時(shí)點(diǎn)應(yīng)是稅額確認(rèn)程序完成之日。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定征收期限的目的，是督促稅務(wù)機(jī)關(guān)及時(shí)履行職責(zé)征收稅款入庫(kù)，避免稅務(wù)機(jī)關(guān)怠于履職。

因此，理論上，我們通常所說的“稅款追征期限”應(yīng)是“稅額確認(rèn)期限”和“征收期限”的總和。然而，現(xiàn)行的稅收征收管理法既沒有規(guī)定獨(dú)立的稅額確認(rèn)程序，也沒有對(duì)上述兩個(gè)期限分別作出規(guī)定，僅有第五十二條的上述三款規(guī)定。在目前進(jìn)行的稅收征管法修訂中，我們已經(jīng)注意到，多方意見均聚焦于設(shè)立獨(dú)立的稅額確認(rèn)程序和規(guī)定獨(dú)立的征收期限制度上。我們可以合理期待，在修訂后的稅收征管法中，能夠看到相對(duì)更為清晰、完善的規(guī)則體系。

具體到法律應(yīng)如何作出修改和完善，我們認(rèn)為，在稅額確認(rèn)期限上，即便對(duì)于偷逃抗騙類稅收違法，也應(yīng)該規(guī)定有限的期間。

這是因?yàn)椋幢阃堤涌跪_稅收行為構(gòu)成犯罪，刑法尚且規(guī)定有法定的追溯期限和不超過20年的最長(zhǎng)追溯時(shí)效，因此即使是考慮對(duì)偷逃抗騙類稅收違法行為施加必要的懲罰性措施，設(shè)置無(wú)限期追征也有違法治的基本要求。

從比較法上看，德國(guó)稅法的最長(zhǎng)稅額確認(rèn)期限為10年，日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為7年，這兩個(gè)期限都是包含了偷稅等嚴(yán)重稅收違法的情況，當(dāng)然這樣的規(guī)定是和征管能力相匹配的。

而在征收期限制度上，為實(shí)現(xiàn)督促稅務(wù)機(jī)關(guān)及時(shí)履行職責(zé)、保障國(guó)家稅收收入及時(shí)入庫(kù)的目的，也不宜設(shè)定過長(zhǎng)的期限，德國(guó)、日本稅法均規(guī)定了5年的征收期限。

從上述角度來(lái)看，我們認(rèn)為未來(lái)一般的稅額確認(rèn)或者正常稅款的追征應(yīng)該考慮5年為宜，而對(duì)偷逃抗騙稅等違法行為可以規(guī)定15年左右的追征期限，比較合理。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：部分財(cái)稅政策出臺(tái)后，并未有公開和進(jìn)一步的政策解讀，對(duì)執(zhí)行有哪些影響？

葉永青：稅收法規(guī)制定主體的官方解讀能夠反映法規(guī)制定的背景、意圖，在法律解釋上屬于立法解釋，當(dāng)法規(guī)適用過程中存在解釋上的多種可能或爭(zhēng)議時(shí)，可以構(gòu)成法律解釋的依據(jù)，對(duì)實(shí)踐中稅法的適用而言具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：1994年分稅制以來(lái)，圍繞稅收征管進(jìn)行過多次改革，制度相比1994年完善很多，征管水平也提高很多，在不同發(fā)展階段，追征是否應(yīng)該考慮時(shí)代的因素？

葉永青：首先，如前所述，無(wú)限期的追征是一種歷史產(chǎn)物，和法治體系已經(jīng)不完全相容，這不僅是因?yàn)槎愔?、征管方式、納稅遵從度在一個(gè)較長(zhǎng)歷史時(shí)期內(nèi)已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，還因?yàn)榉稍谌魏吻闆r下都不應(yīng)保護(hù)“躺著的權(quán)利”，稅務(wù)機(jī)關(guān)作為債權(quán)人亦不應(yīng)例外。

站在當(dāng)前的歷史時(shí)點(diǎn)向后看，在當(dāng)前稅收征管技術(shù)高度發(fā)展，征管數(shù)字化水平快速提高的背景下，合理追征期限的缺失顯然已經(jīng)與稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管能力不相匹配，未來(lái)如果仍缺少法定期限的約束和督促，容易造成稅務(wù)機(jī)關(guān)初始履職懈怠，在后期反向追征時(shí)又容易擴(kuò)大權(quán)力形成對(duì)社會(huì)穩(wěn)定秩序的不利影響。

其次，行政法治化既要求行政行為具有“合法性”，也要求具有“合理性”。從現(xiàn)行法出發(fā)，無(wú)限期追征不存在不“合法”，但并未能完全兼顧“合理”。如果時(shí)隔數(shù)十年后仍可簡(jiǎn)單通過稅款追征行為，輕易打破過去長(zhǎng)時(shí)間形成的交易結(jié)果和市場(chǎng)預(yù)期，稅收的社會(huì)效益損失會(huì)更加明顯。

當(dāng)然，這里會(huì)涉及兩個(gè)問題，一個(gè)是追征期本身，一個(gè)是在現(xiàn)行法下偷稅行為的認(rèn)定和舉證。在現(xiàn)行法下，考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化，對(duì)超長(zhǎng)期追溯適用偷稅條款應(yīng)當(dāng)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)提出更高的舉證要求，從而能夠從合理性上去平衡無(wú)限期追征。

最后，我們也注意到，部分的超長(zhǎng)追征是稅務(wù)機(jī)關(guān)面對(duì)的外部壓力導(dǎo)致的。在這種情況下，法治社會(huì)其實(shí)會(huì)要求納稅人可以合理地通過爭(zhēng)議解決手段維護(hù)自己的權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)則適用的更有效的制約和平衡。追征的本質(zhì)是在平衡國(guó)家的稅收主權(quán)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定這兩個(gè)同等重要的社會(huì)利益，在這種平衡下唯一的方式就是嚴(yán)格遵循法律的規(guī)定，這點(diǎn)也是我們對(duì)合理追征的期待。以規(guī)則為依據(jù)，公開透明地追征其實(shí)并不會(huì)造成社會(huì)輿論的擔(dān)憂，我們也期待著相關(guān)事件的解決可以更加透明和清晰。