經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 杜濤 中誠信國際數(shù)據(jù)顯示，今年1月至5月，地方政府債券累計發(fā)行2.82萬億元，同比下降20.25%，凈融資額累計1.65萬億元，同比下降34.04%；新增債發(fā)行1.45萬億元，同比下降31.92%，完成全年新增限額（4.62萬億元）的進(jìn)度為31.31%，慢于去年同期進(jìn)度約16個百分點(diǎn)，其中新增專項債發(fā)行1.15萬億元，同比下降34.69%，完成全年新增限額（3.9萬億元）的進(jìn)度29.61%，較上月有所提速但仍慢于去年同期進(jìn)度約17個百分點(diǎn)。

專項債發(fā)行變慢，地方財政到位資金減少，加大了地方財政的收支壓力。一位地級市財政預(yù)算部門的人士說，專項債發(fā)行的減慢給縣區(qū)級財政帶來了庫款和流動性壓力，增加了地方三保（即保障民生、保障工資、保障運(yùn)轉(zhuǎn)）的支出壓力。

但進(jìn)入6月，中國債券信息網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，地方債發(fā)行速度明顯加快，西藏、云南、浙江、江蘇等省份紛紛公布了地方政府債券的發(fā)行計劃。

6月13日，東方金誠研究發(fā)展部總監(jiān)馮琳對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，4月底召開的中共中央政治局會議要求“加快專項債發(fā)行使用進(jìn)度”之后，5月新增專項債發(fā)行已經(jīng)有明顯提速，當(dāng)月發(fā)行量4383億元，環(huán)比增加3500億元。預(yù)計6月新增專項債將保持較快發(fā)行節(jié)奏。根據(jù)其團(tuán)隊統(tǒng)計，目前有30個省市（含計劃單列市）在6月份計劃發(fā)行地方債，其中新增專項債計劃發(fā)行規(guī)模約5100億元，實(shí)際發(fā)行規(guī)模預(yù)計將在4500億—5000億元左右。

變化

2023年底，已經(jīng)準(zhǔn)備去南方過年的張恒被一個電話留了下來，領(lǐng)導(dǎo)要求他盡早著手申報2024年專項債。

張恒是中部某省一名政府投融資從業(yè)人士，日常負(fù)責(zé)協(xié)助地方政府申報專項債。他說，2024年，專項債的發(fā)行工作有所減慢。

自大年初六起，張恒便開始準(zhǔn)備專項債的申報。政府對項目的要求是要能在2024年開工并且有真實(shí)需求。例如，某地申報的項目就聚焦于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)以及倉儲等領(lǐng)域。

從2月到3月，張恒準(zhǔn)備了1個月，將項目逐級審核上報至國家發(fā)展改革委、財政部審核，4月項目通過了兩部委的審核，但到目前為止資金仍未到賬。

東部某縣區(qū)財政部門的負(fù)責(zé)人也感覺到地方財政“到位資金”在減少。其所在地區(qū)去年同期專項債發(fā)行額度接近30億元，而今年卻不足20億元。

上述縣區(qū)財政部門的負(fù)責(zé)人向經(jīng)濟(jì)觀察報介紹了專項債的發(fā)行和使用流程：國家發(fā)展改革委和財政部審核通過專項債項目的資質(zhì)和額度后，省級財政部門會下達(dá)相應(yīng)的資金額度。例如，今年某縣區(qū)通過審核的專項債項目接近50個，省里會下達(dá)一定的資金額度，額度可以用于50個項目中的任何一個，縣區(qū)擁有較大自由度。

但張恒發(fā)現(xiàn)，他的地方政府客戶對專項債的期望值降低很多，因為專項債的用途開始受到更多限制。例如，縣區(qū)地方政府希望能增加政府投資或者為本地財政提供流動性，而上級財政主管部門則要求用額度來化解存量債務(wù)。兩邊目標(biāo)并未一致。

原因

今年上半年地方債發(fā)行速度慢的原因是多方面的。

馮琳認(rèn)為，今年以來，地方債發(fā)行較慢主要受新增專項債發(fā)行進(jìn)度較緩影響。前五個月，新增專項債發(fā)行量1.16萬億元，比去年同期減少7363億元，占全年新增專項債限額的29.8%，進(jìn)度明顯慢于去年同期的49.9%。主要原因是去年四季度增發(fā)的1萬億國債中的大部分資金在今年使用，加上今年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行開局良好，因此在年初大規(guī)模發(fā)行專項債的必要性不高。

2024年第一季度，中國GDP同比增長5.3%。此外，2023年四季度增發(fā)的萬億特別國債在2023年安排使用5000億元，結(jié)轉(zhuǎn)2024年使用5000億元。

中誠信國際研究院院長袁海霞的看法與馮琳類似。她表示，地方債尤其是新增專項債發(fā)行較慢主要與以下原因有關(guān)：一是中央替代發(fā)力減輕了地方年初密集發(fā)債的迫切性，2023年四季度萬億增發(fā)國債下達(dá)完畢，并部分結(jié)轉(zhuǎn)至今年使用，同時今年發(fā)行萬億特別國債用于“兩重”建設(shè)，加之一般國債發(fā)行偏快，均對年初投資及經(jīng)濟(jì)增長、樹立市場信心起到了支撐作用，因此地方政府在年初密集發(fā)行新增債券的迫切性有一定下降。

二是出于對政策效果及各地項目安排壓力的考慮，2023年底增發(fā)的萬億國債或消耗了較多地方前期儲備的項目，疊加萬億特別國債陸續(xù)發(fā)行，既需要觀察政策落地效果，也需要考慮地方項目儲備申報壓力，避免盲目上馬導(dǎo)致資金使用低效的問題；同時，財政部也加強(qiáng)了專項債項目審核把關(guān)，今年項目申報及審核時間較往年均有所延長。

袁海霞還提到了影響發(fā)債進(jìn)度的另一個原因：一攬子化債政策下重點(diǎn)區(qū)域投融資受限、新增額度減少或?qū)Πl(fā)行進(jìn)度有一定影響。在統(tǒng)籌化債與發(fā)展的要求下，2024年新增專項債提前批額度進(jìn)一步向非重點(diǎn)省份傾斜，重點(diǎn)區(qū)域獲得額度有所削減，2.28萬億元新增專項債提前下達(dá)限額中，非重點(diǎn)省份共獲得2.07萬億元、同比增長11%，重點(diǎn)省份共獲得0.21萬億元、同比下降37%，其中重慶、甘肅、天津、貴州等省份降幅超40%，或表明相關(guān)區(qū)域在債務(wù)管理上采取了更為審慎的態(tài)度，可能影響新增債券的發(fā)行節(jié)奏。

2023年7月24日召開的中共中央政治局會議強(qiáng)調(diào)，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實(shí)施一攬子化債方案。2024年的《政府工作報告》提到，統(tǒng)籌好地方債務(wù)風(fēng)險化解和穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)一步落實(shí)一攬子化債方案，妥善化解存量債務(wù)風(fēng)險、嚴(yán)防新增債務(wù)風(fēng)險。

2024年初，據(jù)媒體報道，中央要求12個重點(diǎn)省份嚴(yán)控新增政府投資項目，這些省份原則上不得新建項目的領(lǐng)域，例如地方高速公路、不涉及增減跑道的民用運(yùn)輸機(jī)場改擴(kuò)建、城市軌道交通、樓堂館所等。此外，城市燃?xì)?、排水、供水、供熱以外的市政基礎(chǔ)設(shè)施和棚戶區(qū)改造項目，也被列入嚴(yán)控新增領(lǐng)域。

影響

1月—5月，專項債券的發(fā)行速度相對緩慢，對地方財政產(chǎn)生了一定影響。

上述地級市財政預(yù)算部門人士說，隨著土地收入的減少，縣區(qū)財政對專項債的依賴性顯著增加。

當(dāng)前地方債券發(fā)行速度的放緩，已經(jīng)影響到地方財政的庫款安全和支出進(jìn)度。一般國庫要求留有不能低于三天支出額的資金。專項債發(fā)行速度變慢后，資金來源減少，影響了庫款的留存額度。

馮琳指出，專項債的發(fā)行能夠為地方基建項目提供資金，起到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的作用。尤其是在當(dāng)前地方財政收支壓力比較大，以及城投新增融資受到嚴(yán)格約束的情況下，發(fā)行專項債已經(jīng)成為地方政府獲得資金、支持基建投資提速的重要途徑。

袁海霞認(rèn)為，一方面，新增專項債發(fā)行偏慢對政府性基金預(yù)算支出形成較大制約。政府性基金預(yù)算收入下滑疊加新增專項債發(fā)行放緩的影響下，1月—4月，全國政府性基金預(yù)算支出22198億元，同比下降20.5%，降幅較一季度擴(kuò)大5.0個百分點(diǎn)。

另一方面，地方債發(fā)行偏慢或在一定程度上導(dǎo)致地方基建資金緊張，加劇地方基建投資壓力。在2023年底萬億增發(fā)國債的支撐下，1月—4月全國基建投資同比增長6.0%，但仍較去年同期回落2.5個百分點(diǎn)，同時，基建相關(guān)財政支出保持一定韌性但仍承壓，節(jié)能環(huán)保、交通運(yùn)輸支出增速低迷，農(nóng)林水、城鄉(xiāng)事務(wù)同比增長，但這主要與中央增發(fā)國債有關(guān)，地方債尤其是新增專項債發(fā)行偏慢對地方基建投資帶來一定制約，對存量項目的資金接續(xù)以及增量項目的資金需求均有一定影響。

上述縣區(qū)負(fù)責(zé)人說，當(dāng)前專項債的發(fā)行速度較去年明顯放慢，給基層財政帶來了一定壓力。以前基層財政靠土地財政，現(xiàn)在靠專項債來彌補(bǔ)三保缺口。今年以來，主體稅種增值稅、個人和企業(yè)所得稅相比去年仍在下降，而專項債則成為可以調(diào)節(jié)的收入來源。

上述縣區(qū)財政人士負(fù)責(zé)人稱，去年，其所在地區(qū)約三分之二的專項債券資金經(jīng)過多重轉(zhuǎn)換后，以國有資本收益或基金收入中的國有資源有償使用收入的名義轉(zhuǎn)入財政。這些資金進(jìn)入基金預(yù)算賬戶或其他非監(jiān)管財政賬戶，用于確保三項基本支出。

張恒說，地方政府可以通過謀劃專項債項目來獲取資金，部分資金甚至被用于保障三項基本支出，特別是那些以行政事業(yè)單位名義申請的項目。

5月份新增專項債發(fā)行開始有明顯提速跡象，預(yù)計6月份新增專項債發(fā)行會進(jìn)一步提速。

5月份，各地共發(fā)行152只新增專項債，總規(guī)模達(dá)到4383.4726億元，創(chuàng)造了今年單月發(fā)行規(guī)模的新高。與4月份（883.2398億元）相比，環(huán)比增加了約3500億元，發(fā)行進(jìn)度有所加快。

根據(jù)馮琳團(tuán)隊統(tǒng)計，目前有30個省市（含計劃單列市）在6月份計劃發(fā)行地方債，其中新增專項債計劃發(fā)行規(guī)模約5100億元，實(shí)際發(fā)行規(guī)模預(yù)計將在4500億—5000億元左右。

馮琳表示，上半年新增專項債發(fā)行進(jìn)度不足五成，這就意味著下半年發(fā)行任務(wù)還比較重。同時考慮到2024年專項債項目的篩選工作已完成，以及如果專項債集中到四季度發(fā)行，可能會影響資金在今年年內(nèi)的使用進(jìn)度。預(yù)計三季度將是新增專項債的發(fā)行高峰，也是地方債整體的發(fā)行高峰。

（應(yīng)采訪者要求，文中張恒系化名）