劉凱/文

今年政府工作報告再次強調(diào)，要增強宏觀政策取向一致性。圍繞發(fā)展大局，加強財政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、科技、環(huán)保等政策協(xié)調(diào)配合，把非經(jīng)濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，強化政策統(tǒng)籌，確保同向發(fā)力、形成合力。如果宏觀政策取向一致性工作做得不好，就會出現(xiàn)政策合成謬誤、導致政策目標難以實現(xiàn)，在特定情況下甚至會出現(xiàn)嚴重后果。

一、經(jīng)濟政策合成謬誤的概念及相關(guān)經(jīng)驗教訓

經(jīng)濟政策上的合成謬誤是指，從各個政策制定部門來看，政策出發(fā)點都是好的，但當這些政策同時實施時，可能導致與預期相反的結(jié)果，甚至對全局造成負面影響。在現(xiàn)代經(jīng)濟體系下，經(jīng)濟運行與國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境越來越復雜，加之行政科層體系的一些天然弊端，經(jīng)濟政策合成謬誤是多重政策目標和多項政策制定背景下的必然產(chǎn)物。通過梳理1929—1933年大蕭條時期的美國、歐洲債務危機時期的希臘、“長期停滯”時期的日本等經(jīng)濟體的政策制定及其經(jīng)驗教訓，我們發(fā)現(xiàn)：

首先，經(jīng)濟政策合成謬誤主要體現(xiàn)在如下三個方面。第一，時點有誤，適得其反。某項政策出臺的時點有誤，和其他政策產(chǎn)生了不好的“化學反應”，效果適得其反，也使得整體經(jīng)濟形勢更加惡化。第二，目標沖突，難以兼顧。即不同政策的目標彼此沖突，同時實施不利于各自政策目標的實現(xiàn)。第三，政策疊加，過猶不及。多類政策相互疊加，加之科層體系的放大器效應，可能導致用力過猛，既難以實現(xiàn)政策目標，也帶來長期的破壞性作用。

其次，造成經(jīng)濟政策合成謬誤的重要原因是在出臺相關(guān)政策時，沒有抓住當時宏觀經(jīng)濟的主要矛盾，或者以為主要矛盾得到了緩解甚至解決，而將政策目標轉(zhuǎn)向了別的方向，出現(xiàn)了認識偏差。如果政策的制定和實施缺乏一般均衡思維、全局思維和動態(tài)思維，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對整體宏觀經(jīng)濟形勢以及政策在不同市場之間的傳導考慮不足，最終會造成重大的合成謬誤。

再次，經(jīng)濟政策合成謬誤不僅使各個政策難以實現(xiàn)自身的目標，而且政策本身可能成為經(jīng)濟衰退甚至出現(xiàn)危機的重要原因。1929—1933年大蕭條時期美國的經(jīng)濟政策、希臘債務危機時期的經(jīng)濟政策等，都是政策缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)導致出臺時點不正確、目標相互沖突、政策過度疊加，進而誘發(fā)或者加重經(jīng)濟危機的典型例子。

二、我國在應對經(jīng)濟政策合成謬誤方面所面臨的主要挑戰(zhàn)

2019年以來，我國經(jīng)濟連續(xù)5年產(chǎn)出缺口為負。2023年雖然中國基本實現(xiàn)了總體經(jīng)濟發(fā)展的各項重要目標，但我們也應看到，CPI、失業(yè)率、民間投資等數(shù)據(jù)均不太理想，表明經(jīng)濟復蘇形勢存在不確定性。在這一背景下，我國經(jīng)濟運行面臨著多重調(diào)控目標，因此也就容易形成合成謬誤。具體來說：

第一，短期宏觀調(diào)控政策內(nèi)部容易形成合成謬誤。例如，在開放經(jīng)濟環(huán)境下，我國面臨著內(nèi)外各種沖擊和風險，貨幣政策、匯率政策和跨境資產(chǎn)管制政策之間容易形成合成謬誤。雖然有多種理由支持人民幣匯率穩(wěn)定的必要性，但如果政策制定者過于關(guān)注這些理由，就可能導致貨幣政策的有效性大打折扣，進而影響到整體宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和金融穩(wěn)定。如果宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和金融穩(wěn)定不能實現(xiàn)，那么匯率穩(wěn)定的目標也難以實現(xiàn)。

第二，宏觀調(diào)控政策與中長期、結(jié)構(gòu)性政策之間也容易產(chǎn)生合成謬誤。主流宏觀經(jīng)濟學將長期和短期分開進行研究。這樣一種主流認識存在偏誤，短期經(jīng)濟波動和長期增長密切相關(guān)，在發(fā)展中國家中尤其如此。短期沖擊和短期政策可能影響到長期增長潛力，而長期性政策也會對短期經(jīng)濟波動和宏觀調(diào)控產(chǎn)生重要影響。短期宏觀政策的目標是宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、金融穩(wěn)定；長期性政策，比如產(chǎn)業(yè)政策、增長政策、收入分配政策等的目標是調(diào)結(jié)構(gòu)、促增長以及公平正義等。在當前和未來一段時期，我國會推出一系列短期宏觀調(diào)控政策，也會推出很多中長期、結(jié)構(gòu)性的政策，這些政策間又會相互影響，這就很可能形成合成謬誤。

第三，不同類型經(jīng)濟政策的目標及其短期長期效果的差異是導致合成謬誤的重要原因，中長期、結(jié)構(gòu)性政策的出臺時點非常重要。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策可以分為兩個子類。一類是擴大有效和中高端供給的政策，其目標是提升長期內(nèi)經(jīng)濟運行的效率和增長潛能。在短期內(nèi)它們也能促進投資和研發(fā)創(chuàng)新活動，對宏觀經(jīng)濟起到刺激作用。另一類供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策旨在減少無效和低端供給，但其在短期內(nèi)會導致生產(chǎn)成本上升、投資下降，造成經(jīng)濟下行壓力。另外，監(jiān)管政策和收入分配政策也是偏長期的政策，這些政策的出發(fā)點是好的。但在短期內(nèi)，收緊監(jiān)管可能造成效率下降和經(jīng)濟不景氣；短期內(nèi)收入分配和經(jīng)濟效率也面臨著一定權(quán)衡取舍，尤其是再分配政策，可能會造成短期生產(chǎn)效率下降，對市場預期和信心也造成較大影響。

政策制定者是在經(jīng)濟周期中制定政策，在經(jīng)濟上行期和下行期推出政策的效果完全不同。因此，可能會造成短期經(jīng)濟下行壓力的長期性、結(jié)構(gòu)性政策，不宜在經(jīng)濟衰退期推出，因為這時的主要矛盾是要跳出低增長陷阱、回到長期增長趨勢。此時推出這類政策可能會形成合成謬誤，不僅不利于當前主要矛盾的解決，反而會削弱長期增長潛力，對于促進長期分配公平也是不利的。

三、我國應對合成謬誤、更好統(tǒng)籌經(jīng)濟政策制定的對策建議

我國在應對經(jīng)濟政策合成謬誤方面存在天然優(yōu)勢，一方面，黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導天然適合政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。另一方面，我國政策具有長期性和連續(xù)性，和其他經(jīng)濟體政策的不連續(xù)性形成鮮明對比。我國的行政體系也有利于各部門協(xié)調(diào)配合。但我國在應對合成謬誤上也存在一些短板。比如過度依賴中央決策，各部門、各地方對于宏觀統(tǒng)籌和系統(tǒng)思維的積極性不高，甚至明明發(fā)現(xiàn)問題也不提出。另外，雖然各個部門共同參與政策制定存在一定優(yōu)勢，但也容易形成政策疊加、層層加碼，導致“過猶不及”。此外，官員考核升遷機制也可能導致一些長期政策短期化、碎片化執(zhí)行，進而形成合成謬誤。

為此，我們提出如下政策建議：

首先，當前，我國應實施“偏寬松的貨幣政策+積極財政政策+偏寬松的宏觀審慎政策和住房政策+靈活的匯率政策+偏緊的跨境資本管制政策”這一宏觀調(diào)控政策組合，應推出“放松管控、管制+全國統(tǒng)一大市場建設+推動科技創(chuàng)新”為主的中長期、結(jié)構(gòu)性政策，其他政策暫緩推出以避免合成謬誤。當前我國經(jīng)濟的主要矛盾是總需求不足，經(jīng)濟復蘇態(tài)勢并不明顯，經(jīng)濟仍然面臨較大下行壓力。我國經(jīng)濟需要盡快跳出低增長陷阱、回到長期增長趨勢，否則長期增長潛力會由于多種原因受到削弱，不利于第二個百年目標的實現(xiàn)。

其次，長期來看，要應對合成謬誤、更好地統(tǒng)籌經(jīng)濟政策制定，政策制定哲學需要優(yōu)化。主流宏觀經(jīng)濟學的“二分法”模式已經(jīng)不科學，要統(tǒng)籌考慮短期政策的長期效果和長期政策的短期效果。陳彥斌教授提出的穩(wěn)定政策、增長政策、結(jié)構(gòu)政策“三策合一”的宏觀政策分析新范式值得參考。不宜在經(jīng)濟不景氣時期隨意出臺中長期和結(jié)構(gòu)性政策，因為它們會相互影響、可能形成合成謬誤。政策制定要加強一般均衡思維、全局性地考察政策效果，而不是只從某個部門或地方出發(fā)。要牢牢抓住宏觀經(jīng)濟的主要矛盾，圍繞該主要矛盾出臺各項政策，加強其他政策與應對當前主要矛盾的宏觀政策的協(xié)調(diào)配合。

再次，政策制定機構(gòu)需要調(diào)整，建議在中央財經(jīng)委員會下設立專門機構(gòu)應對和解決合成謬誤問題。其職責包括：評估各項經(jīng)濟政策是否存在某些部門或地方的特殊利益，對經(jīng)濟全局的影響如何；評估各類經(jīng)濟政策可能產(chǎn)生的負面影響，以及與其他政策可能形成的合成謬誤；評估并推薦各類經(jīng)濟政策的出臺時點；政策出臺前進一步評估與當時宏觀政策取向的一致性。

最后，政策制定和執(zhí)行過程中的微觀激勵機制需要重構(gòu)。一方面，要提升政策制定和執(zhí)行過程的民主化、科學化程度，解決政策咨詢領(lǐng)域的逆向選擇和偏誤問題。有些部門的出發(fā)點或許是好的，但其中可能包含部門利益，導致其不能全局性地考慮問題，從而提出有偏誤的政策。另一方面，要更多地鼓勵社會各界提出針對政策謬誤、針對合成謬誤的反對意見，完善相關(guān)獎勵、激勵機制，因為合成謬誤造成的損失可能是巨大的。再者，要更加重視和密切關(guān)注微觀市場主體在不同政策下的預期和心理變化，暢通微觀市場主體反饋信息的渠道，及時對政策合成謬誤進行發(fā)現(xiàn)和糾偏。

 （劉凱系中國人民大學經(jīng)濟學院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）