經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 田國寶 5月5日，在陜西省神木市錦界鎮(zhèn)溝掌村西側(cè)幾公里外，大片黃色耕地被綠色防護林環(huán)繞，每個防護林環(huán)繞的耕地成為一個灌區(qū)，配有機井、噴灌、配電房及道路等，耕地內(nèi)種植的土豆還沒有發(fā)芽。

在方圓幾公里，這樣大大小小的灌區(qū)有十幾個，每個灌區(qū)的耕地面積從幾百畝到上千畝不等，總面積接近萬畝。從地理分布來看，耕地分為南北兩個區(qū)域，中間被林地、未利用地隔開。

據(jù)神木市自然資源局與規(guī)劃局介紹，這些耕地均通過陜西省異地占補平衡項目新增，2015年4月由原神木縣土地整理中心移交給原權(quán)屬單位，其中涉及溝掌村2725畝，涉及神木市林業(yè)局下屬公草灣國營林場7002畝。

移交溝掌村的土地沒有太大爭議，移交給公草灣林場的7002畝土地，自2015年移交以來，就與溝掌村一直存在權(quán)屬爭議。期間，溝掌村村民與耕地使用方多次發(fā)生沖突，包括原溝掌村支書楊文清在內(nèi)的多名村民因破壞施工被判刑（緩刑）。

公草灣林場場長李立告訴經(jīng)濟觀察網(wǎng)，上世紀八九十年代，神木市曾在包括溝掌村域內(nèi)實施植樹造林“大會戰(zhàn)”，并對造林成果進行劃分，其中溝掌村有近3萬畝林地劃給公草灣林場。

正是這次土地邊界的劃分行動，成為后來耕地權(quán)屬爭議的根源。

占補平衡項目

溝掌村位于神木市西北，存在爭議的7002畝耕地為沙土地，據(jù)當?shù)匾晃环N植戶介紹，沙土地適合種植土豆，但土地養(yǎng)分和水分流失較快，一般采取“高投入高產(chǎn)出”耕種方式，“普通耕種方式，賺不了錢”。

原溝掌村支書楊文清介紹，占補平衡項目實施前，這些土地多為丘陵荒沙地，有少量沙柳、扁桃等林木和植物覆蓋，因為實際價值不大，并沒有太多村民關(guān)注土地權(quán)屬；變成耕地后，村民們才知道，這些土地已經(jīng)劃給公草灣林場。

神木市土地整理中心出示的資料顯示，作為陜西省異地占補平衡項目，“神木縣錦界鎮(zhèn)公草灣國營林場土地開發(fā)項目”于2013年9月29日由原神木縣國土資源局分六次申報，涉及公草灣林場一、二、三、四、五、六分場未利用地總面積12319畝。

2013年11月6日，原榆林市國土資源局分六次批復(fù)通過了項目。

神木市自然資源與規(guī)劃局一位人士透露，分六次申報是出于審批需要，因為市級國土部門審批上限為2000畝，如果集中申報，需要由原陜西省國土資源廳審批。

公草灣國營林場土地開發(fā)項目于2014年3月開工，具體由陜西省地產(chǎn)開發(fā)服務(wù)總公司投資實施，同年11月完工。據(jù)神木市土地整理中心介紹，因為部分原始土地與鄰村有權(quán)屬糾紛，沒有整理。

2015年4月21日，原神木縣土地整理中心分別與溝掌村和公草灣林場簽署《神木縣錦界鎮(zhèn)公草灣國營林場土地開發(fā)項目移交管護協(xié)議》及補充協(xié)議，向溝掌村移交2725.5畝，溝掌村將接收的耕地租給個人耕種。

根據(jù)移交管護協(xié)議及補充協(xié)議，原神木縣土地整理中心分兩次向公草灣林場5938.5畝及1063.5畝耕地，兩次共計移交7002畝。另外，移交給公草灣林場的土地中，涉及溝掌村26.85畝。

神木市土地整理中心主任劉建立向經(jīng)濟觀察網(wǎng)確認，該項目為陜西省內(nèi)異地占補平衡項目，已經(jīng)全部完成移交。占補平衡項目實行“從哪里來，到哪里去”原則，整理完成后，土地權(quán)屬不變。

5月8日，公草灣林場向經(jīng)濟觀察網(wǎng)提供了共計四份移交協(xié)議。

協(xié)議顯示，原神木縣土地整理中心移交給公草灣林場的當天，公草灣林場與神木生態(tài)保護建設(shè)協(xié)會簽訂了《神木縣錦界鎮(zhèn)公草灣國營林場土地開發(fā)項目移交管護協(xié)議》及補充，將7002畝土地移交給了神木生態(tài)保護建設(shè)協(xié)會。

一份2015年10月29日由時任神木縣林業(yè)局局長王淼簽字的《信訪事項聽證評議意見書》顯示，公草灣林場土地開發(fā)整理項目屬陜西省內(nèi)異地占補平衡土地開發(fā)項目，與神木生態(tài)保護建設(shè)協(xié)會無關(guān)，由陜西省地產(chǎn)開發(fā)服務(wù)總公司自籌資金實施，開發(fā)后的土地權(quán)屬不變。

占補平衡項目改造成耕地后，有關(guān)權(quán)屬的問題開始付出水面。

權(quán)屬爭議

權(quán)屬爭議根源還得從劃分林權(quán)說起。神木市林業(yè)系統(tǒng)人士介紹， 1988年和1989年前后，當時的神木縣政府對“大會戰(zhàn)”成果進行了劃分。

1989年6月4日，溝掌村與公草灣林場簽訂兩份《土地邊界協(xié)議書》，約定了雙方土地的四至范圍，并沒有具體面積。按照這兩份邊界協(xié)議，溝掌村大約有一半以上的土地被劃入公草灣林場。

1990年6月30日，神木縣政府為公草灣林場頒發(fā)國有林權(quán)證書，涉及總面積26977.5畝，其中現(xiàn)有林地21582畝，并加蓋了林權(quán)證等同于土地證的印章。也就是說，林權(quán)證的面積中還有5395.5畝為非林地。

溝掌村村民們認為，根據(jù)占補平衡立項文件，7002畝爭議耕地原為公草灣林場的未利用地，即便是這些土地歷史上劃給了林場，但林場的非林地只有不到5400畝，剩余的1600畝怎么來的？

“如果7002畝都是林場的，說明有1600畝是用林地改的”，楊文清說，這么大面積的林地改成耕地，在當?shù)貛缀鯖]有可能；如果沒有林地或只有少量林地，“林場的非林地根本不夠，只能用我們村的地。”

占補平衡立項審批文件顯示，原始土地為公草灣林場一至六分場的未利用地，而林場和村民均表示，公草灣林場不存在任何分場。李立表示，可能編寫材料有誤，六個分場應(yīng)該是六個工區(qū)。

溝掌村大約100多戶，共計400多人，平均每人承包的耕地只有2畝左右，無論是已經(jīng)移交的2725畝耕地，還是爭議的7002畝，對于耕地較少的溝掌村村民的意義不言而喻。

據(jù)多名溝掌村村民回憶，2015年耕地移交后，公草灣林場的7002畝土地就被神木市生態(tài)保護建設(shè)協(xié)會用來種植長柄扁桃。從那時起，溝掌村的村民就開始爭奪這些新增耕地的權(quán)屬。

神木縣人民法院于2016年12月20日下發(fā)的判決書顯示，2015年10月19日，包括時任溝掌村支書楊文清、村主任王和平等在內(nèi)的40余村民阻止神木市生態(tài)保護建設(shè)協(xié)會種植長柄扁桃。

上述判決書中“經(jīng)審理查明”，2016年3月21日，溝掌村各小組長再次帶領(lǐng)村民到“造林基地”種植糜子，“試圖通過阻擋、破壞方式將神木縣生態(tài)保護建設(shè)協(xié)會承包的公草灣林場造林基地變?yōu)榇寮w土地”。

在這份判決書中，兩次提到溝掌村村民“阻擋、破壞”的是“造林基地”。按照判決書定義，這些通過占補平衡項目整理的耕地，是公草灣林場的造林基地，由神木縣生態(tài)保護建設(shè)協(xié)會承包用來治沙造林。

因此，有8名涉事村民被判處聚眾擾亂社會罪，其中楊文清等3人被判處3年有期徒刑緩刑，另外5名村名免于處罰。

早在2004年3月1日，神木縣各丑溝流域自然生態(tài)保護建設(shè)自愿者協(xié)會（生態(tài)保護建設(shè)協(xié)會前身）與公草灣林場簽訂《承包治沙造林合同》，承包期限70年，合同沒有約定四至范圍和具體面積，僅標明位于中溝村、溝掌村。

楊文清認為，林場的職責是育林造林護林，生態(tài)協(xié)會是公益組織，現(xiàn)在耕地租給別人種糧，協(xié)會只是收取租金，林場拿回去，這么多土地也不可能用來種樹，“所以這些土地應(yīng)該交回村里耕種”。

李立則認為，7002畝土地的原始權(quán)屬是公草灣林場，改成耕地后，所有權(quán)依然屬于林場，原來林場將土地承包給協(xié)會用于治沙造林，現(xiàn)在的使用方依然是協(xié)會，相關(guān)權(quán)屬很清楚。

用途轉(zhuǎn)變

神木市生態(tài)保護建設(shè)協(xié)會與公草灣林場簽訂的是《承包治沙造林合同》，其中標明使用途徑為“用于生態(tài)環(huán)境治理”，產(chǎn)生的利潤按照七三分成，即協(xié)會占70%，林場占30%，70年承包期滿后，林場無償收回林地的經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)。

2015年耕地移交后，神木市生態(tài)保護建設(shè)協(xié)會開始種植長柄扁桃。長柄扁桃為當?shù)匾环N矮木，果實可以用來榨油，具有良好的營養(yǎng)價值。

長柄扁桃項目與占補平衡項目幾乎同步展開，2013年10月9日，神木縣林業(yè)局以神木縣政府名義上報“萬畝長柄扁桃豐產(chǎn)示范林”項目，2013年10月15日，榆林市林業(yè)局對項目批復(fù)同意實施。

批復(fù)文件顯示，項目主要對位于溝掌村原有的11199.57畝低效長柄扁桃林地進行改造，并標明項目由神木縣生態(tài)保護建設(shè)協(xié)會實施，神木縣林業(yè)局派員監(jiān)督，“不得改變林地用途，如需要采伐林木，要依法辦理林木采伐許可證”。

上述神木林業(yè)系統(tǒng)人士表示，當時做的占補平衡項目就是為了種植長柄扁桃項目服務(wù)，“這兒的土地都是丘陵，不利于規(guī)?；鳂I(yè)，所以以占補平衡項目名義進行平整”。

但是，由于當?shù)馗貫樯惩恋?，土壤中養(yǎng)分和水分流失較快，并不利于長柄扁桃的生長，“搞了三年，沒搞成，以失敗告終”，李立告訴經(jīng)濟觀察網(wǎng)，長柄扁桃項目失敗后，開始種植糧食。

據(jù)村民介紹，2020年開始，生態(tài)協(xié)會就將全部耕地租給個人耕種了，主要以土豆和玉米為主。從造林到種糧，生態(tài)協(xié)會對這些土地的使用，已經(jīng)超過了《承包治沙造林合同》中約定的范圍。

自然資源部下屬某業(yè)務(wù)單位人士表示，土地權(quán)屬變更屬于用途管制，用途管制有規(guī)則、有程序，土地用途改變后，使用權(quán)需要重新約定。租戶沒有任何權(quán)利改變用途，出租方改變土地用途，也需要與租戶協(xié)商。

華北某省自然資源廳人士告訴經(jīng)濟觀察網(wǎng)，占補平衡項目整理前后的所有權(quán)和使用權(quán)不變，而且是以使用權(quán)為主，“但具體種什么，是不是符合規(guī)定，要看生態(tài)協(xié)會和林場簽訂的承包合同”。

也就是說，改造成耕地后，7002土地所有權(quán)依然屬于公草灣林場，使用權(quán)屬于神木市生態(tài)保護建設(shè)協(xié)會，但由于只能種糧，林場和協(xié)會之間原有的治沙造林合同已經(jīng)無法履行，需要重新約定。

而且，按照雙方收益分配比例，生態(tài)協(xié)會出租耕地獲取的租金，需要將30%分配給林場。據(jù)公草灣林場方面透露，起碼最近兩三年，林場沒有從協(xié)會中獲得任何收益分配資金。

燙手山芋

2015年4月21日，原神木縣土地整理中心將7002畝土地移交給公草灣林場后。對公草灣林場而言，如此規(guī)模的耕地變成了燙手山芋。

上述神木市林業(yè)系統(tǒng)人士表示，國營林場主要從事樹木的栽培和維護，即便名下有耕地，也只能用來做育苗等和林業(yè)相關(guān)的事，不可能用來耕種糧食，這已經(jīng)超出了林場自身的業(yè)務(wù)范疇。

而且，7002畝耕地用來種樹遠遠超出了林場的能力承受范圍，“光設(shè)備投入就得幾百萬，加上人工等其他成本，林場哪有那么多錢，根本負擔不起；明知道沒有能力經(jīng)營，又怎么會把這么多土地改造成耕地”，該人士表示。

據(jù)他介紹，由于神木市林業(yè)局及公草灣林場的時任領(lǐng)導(dǎo)均已經(jīng)調(diào)離，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)對當時的情況了解的不多，“正常業(yè)務(wù)來看，7000多畝的土地到了林場手里，就是個燙手山芋，所以當時原封不動的移交給了協(xié)會”。

李立告訴經(jīng)濟觀察網(wǎng)，在上一輪的機構(gòu)改革中，公草灣場已經(jīng)撤銷法人單位，并入神木市林業(yè)局林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心。該中心的一位人士表示，并不清楚當時的具體情況，但也對林場有這么多耕地表示驚訝。

對神木市生態(tài)保護建設(shè)先協(xié)會來說，隨著種植長柄扁桃項目的失敗，這7002畝土地同樣成為燙手山芋。繼續(xù)用來種樹，顯然不符合現(xiàn)實；用來自己耕種和出租給個人耕種，同樣與自身公益屬性和治沙造林業(yè)務(wù)相悖。

據(jù)溝掌村村民和當?shù)胤N植戶介紹，早年溝掌村耕地租金在三四百元，隨著大種植戶涌入，目前租金已經(jīng)漲至600元-1000元/畝不等，楊文清估算，生態(tài)協(xié)每年租金收入在五六百萬元左右。

上述華北某省自然資源廳人士告訴經(jīng)濟觀察網(wǎng)，之前，占卜平衡項目整理出來的土地，既可以種樹，也可以用來搞養(yǎng)殖，并沒有嚴格的用途限制；2021年前后，禁止耕地“非農(nóng)化、非糧化”后，只能種植糧食了。

包括近期部分城市進行所謂的“退林還耕”等動作，也是在禁止耕地“非農(nóng)化、非糧化”政策下，對原有行為的糾偏，即退的林地，原本就是耕地，現(xiàn)在重新回歸到了耕地屬性，而不是外界所認為的“砍掉森林，開墾耕地”。

禁止耕地“非農(nóng)化、非糧化”政策出臺后，意味著移交的7002畝土地只能種植糧食，無論對于林場，還是協(xié)會，已經(jīng)失去了繼續(xù)用來種植林木的可能，但種糧又超出了其業(yè)務(wù)范疇。

楊文清認為，這些土地原本就是從溝掌村劃出用來治沙造林的，現(xiàn)在已經(jīng)變成耕地，既然不能用來造林了，林場自己也沒有種地業(yè)務(wù)，這些耕地就應(yīng)該還給溝掌村。