曾剛，上海金融與發(fā)展實驗室主任

黨的二十大報告提出要“完善農業(yè)支持保護制度，健全農村金融服務體系”。中央農村工作會議強調，全面推進鄉(xiāng)村振興是新時代建設農業(yè)強國的重要任務，人力投入、物力配置、財力保障都要轉移到鄉(xiāng)村振興上來。這為當前和今后一個時期農村金融發(fā)展指明了方向。

農村金融服務體系的內涵

農村金融服務涉及對“三農”提供的金融服務，其種類有很多。實踐中，農村金融需求主體包括縣域普通消費者、小農戶、新型農業(yè)經(jīng)營主體、縣域個體工商戶和中小微企業(yè)主等。不同類型的經(jīng)營主體對農村金融服務的需求各具特點。在農業(yè)農村現(xiàn)代化的大背景下，作為農業(yè)農村現(xiàn)代化的主力軍，新型農業(yè)經(jīng)營主體（包括種養(yǎng)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社和農業(yè)龍頭企業(yè)等）的金融需求最為旺盛。

多元化的農村金融需求主體有著多層次、有差異的金融服務需求，必然需要多樣化的農村金融服務供給體系與之相對應?；诠┣髢啥耍覀兛梢詮膬蓚€不同角度來理解農村金融服務體系。從供給端看，農村金融服務體系是一個多元化的服務機構體系，商業(yè)性金融機構、政策性金融機構、合作金融組織（如農村資金互助社）以及一些類金融機構（如小貸公司等）均在其中扮演著重要角色；從需求端看，農村金融服務體系是農村金融產(chǎn)品與服務體系，涉及到支付、信貸、儲蓄、保險和理財?shù)榷喾N金融產(chǎn)品和服務類型。隨著農產(chǎn)品期貨（或期權）與農業(yè)保險的組合模式日益受到重視，期貨（或期權）等金融產(chǎn)品的重要性也在增強。

總體看來，中國需要建立和發(fā)展的農村金融服務體系，應該是一個高度滿足多元化、多層次的、有差異的農村金融服務需求的機構多元、功能齊備、產(chǎn)權明晰、責任到位、分工合理、優(yōu)勢互補、管理科學、監(jiān)管有效、競爭充分、普惠包容和持續(xù)發(fā)展的農村普惠金融服務體系。

當然，不管是關注供給端還是需求端，一個完善的農村金融服務體系不能離開金融基礎設施的建設。從實踐來看，農村金融基礎設施建設包括三個重要的方面：一是支付體系建設。支付體系的完善是金融體系發(fā)展的基礎，也是農村金融服務質量改善的關鍵環(huán)節(jié)，農村金融機構營業(yè)網(wǎng)點的密度與數(shù)字支付的普惠程度對于農村金融生態(tài)發(fā)展有很大的推動和制約作用；二是信用體系建設。農村金融體系的正常運轉離不開信用的支撐，信用環(huán)境優(yōu)化是農民獲得貸款的關鍵；三是政策、法治環(huán)境建設。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施離不開完善的法制生態(tài)的規(guī)范和保障，也需要財政、金融政策的引導與支持。政策環(huán)境與法治法制環(huán)境的完善與農村金融的發(fā)展相輔相成。

我國農村金融服務體系建設進展

改革開放以來，隨著我國農村金融改革的不斷深入，農村金融的機構類型日益豐富和多元化，截至目前，已經(jīng)形成包括銀行機構（如政策性銀行、國有大型商業(yè)銀行、農信社等中小銀行）、新型銀行業(yè)機構（村鎮(zhèn)銀行、小貸公司、農村資金互助社）、非銀行機構（保險公司、融資擔保、租賃以及證券公司等資本市場服務機構）在內的，各類機構差異化、協(xié)同發(fā)展的機構體系。

銀行業(yè)機構方面。我國政府于1994年成立了中國農業(yè)發(fā)展銀行。作為農業(yè)政策性銀行，中國農業(yè)發(fā)展銀行制定實施了“兩輪驅動”業(yè)務發(fā)展戰(zhàn)略，重點支持糧棉油收儲和農業(yè)農村基礎設施建設。國家開發(fā)銀行成立于1994年，2008年12月改制為國家開發(fā)銀行股份有限公司。2015年3月，國務院明確國開行定位為開發(fā)性金融機構，主要通過開展中長期信貸與投資等金融業(yè)務，為國民經(jīng)濟重大中長期發(fā)展戰(zhàn)略服務。近年來，普惠金融、農業(yè)農村基礎設施建設是國家開發(fā)銀行重點發(fā)展的領域。2022年7月，農業(yè)農村部辦公廳、國家鄉(xiāng)村振興局綜合司、國家開發(fā)銀行辦公室、中國農業(yè)發(fā)展銀行辦公室聯(lián)合發(fā)布《關于推進政策性開發(fā)性金融支持農業(yè)農村基礎設施建設的通知》，引導政策性、開發(fā)性金融支持適度超前開展農業(yè)農村基礎設施投資。

2017年5月，原中國銀監(jiān)會等11部委聯(lián)合印發(fā)了《大中型商業(yè)銀設立普惠金融事業(yè)部實施方案》，要求商業(yè)銀行從當前實際出發(fā)，設立普惠金融事業(yè)部，中央強調把發(fā)展普惠金融的重點放在農村地區(qū)。同年，工商銀行、農業(yè)銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行五大行均設立了普惠金融部。2018年，農業(yè)銀行和郵儲銀行分別設立了三農金融事業(yè)部，當年9月，中共中央、國務院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，提出“發(fā)展鄉(xiāng)村普惠金融”。2019年末，建設銀行在國有大行中率先成立鄉(xiāng)村振興事業(yè)部，之后國有大行紛紛成立了相關部門（或單獨成立或與普惠金融事業(yè)部共建）。國有大行發(fā)力普惠金融和鄉(xiāng)村振興領域并在較短時間內實現(xiàn)了業(yè)務規(guī)模的迅速擴張，重新成為農村金融市場的重要參與者。

農信社系統(tǒng)是我國農村金融的主力軍。2003年開始，我國開啟了農村信用社的第一輪改革，許多信用社改制為以縣為單位的統(tǒng)一法人、農村合作銀行和農村商業(yè)銀行，之后進一步明確以農商行作為信用社改革的主要方向。經(jīng)濟市場化改革過程中，農信機構的運作均傾向于商業(yè)化，以股份制作為改革的主要方向與外部環(huán)境的變化是相匹配的。不 過，這一輪的改革也存在一些問題，隨著時間的推移一些潛在風險開始暴露。2020年，金融穩(wěn)定發(fā)展委員會出臺《中小銀行深化改革和補充資本工作方案》，指出要“進一步推動中小銀行深化改革，加快中小銀行補充資本”。2022年4月，浙江農村商業(yè)聯(lián)合銀行正式掛牌成立，標志著新一輪全國農信改革正式拉開序幕。根據(jù)銀保監(jiān)會的數(shù)據(jù)，截至2021年底，我國農村信用社系統(tǒng)金融機構包括1596家農村商業(yè)銀行、23家農村合作銀行以及577家農村信用社。

新型銀行業(yè)機構方面。2005年以來，中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會陸續(xù)推出了新型農村金融機構的準入政策。2005年，中國人民銀行開始試點7家小額貸款公司。2006年12月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會開始試點農村銀行業(yè)金融機構新準入政策，具體試點村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農村資金互助社。其后還陸續(xù)發(fā)布了這些金融機構的管理辦法。2008年，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關于 小額貸款公司試點的指導意見》，其后成立了大量村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司。截至2021年底，我國共有1651家村鎮(zhèn)銀行、39家農村資金互助社、13家貸款公司和6054家小額貸款公司。

非銀行機構方面。2003年10月，十六屆三中全會提出探索建立“政策性農業(yè)保險制度”，尤其是2007年中央財政實施對試點地區(qū)進行保費補貼的政策以后，各地積極開展農業(yè)保險 試點，推動了農業(yè)保險行業(yè)的蓬勃發(fā)展。截止目前，我國已初步形成了專業(yè)保險公司、農村保險互助社以及農業(yè)再保險公司在內的農業(yè)保險機構體系。

除保險外，政策性農業(yè)擔保體系在農村金融服務體系中也發(fā)揮著越來越重要的作用。2015年，《財政部農業(yè)部銀監(jiān)會關于印發(fā)〈關于財政支持建立農業(yè)信貸擔保體系的指導意見〉的通知》（財農〔2015〕121 號）明確提出要建立健全具有中國特 色、覆蓋全國的農業(yè)信貸擔保體系框 架。之后，全國陸續(xù)有33個省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市）完成組建省級農擔公司。在省級農擔之上，國家農擔公司于2016年5月成立，為省級農擔公司提供再擔保業(yè)務。作為全國性的政策性擔保機構，國家農擔以支持農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營為目的，著力解決農業(yè)融資難、融資貴的問題，堅持依法經(jīng)營，實行政策性主導、市場化運作、專業(yè)化管理，以確保自身信用和可持續(xù)發(fā)展為基礎，為省級機構分險增信，促進省級機構不斷擴大為新型農業(yè)經(jīng)營主體提供信貸擔保的規(guī)模和數(shù)量。

隨著農村金融機構供給主體的快速增加，農村金融服務的規(guī)模持續(xù)增長，服務的類型也不斷豐富，有力地促進了農村經(jīng)濟以及鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。農村支付體系建設方面，農村支付服務基礎設施建設不斷推進，特色支付服務持續(xù)創(chuàng)新。此外，移動支付服務進一步覆蓋至農村地區(qū)，有效緩解了農村地區(qū)支付服務數(shù)字鴻溝、金融排斥等問題；農村信用體系建設方面，根據(jù)人民銀行的數(shù)據(jù)，截至2020年末，全國共建設農戶信用信息系統(tǒng)270個，累計為1.9億農戶建立信用檔案，其中開展信用評定的農戶為1.33億戶。此外，截至2020年末，國家金融信用信息基礎數(shù)據(jù)庫也收錄了大量農村信用信息，涉及辦理過農戶貸款的自然人9976.9萬人、辦理過農林牧漁類信貸業(yè)務的企業(yè)及其他組織61.5萬戶。農村金融機構在信用風險管理中廣泛使用上述信用信息，有效地提高了審批效率，降低了經(jīng)營成本和風險。涉農信貸方面，截至2022年9月末，各類銀行業(yè)機構本外幣涉 農貸款余額超過43萬億元，比2012年末增加25.6萬億元。農業(yè)保險方面，截至2022年9月末，我國農業(yè)保險保費規(guī)模達1059億元，繼續(xù)位居全球首位。2012年到2021年，農業(yè)保險為農戶提供的風險保障由0.9萬億元增長至4.7萬億元，近十年年均增長率達 20.2%。截至2022年9月末，我國農業(yè)保險承保主要農作物達21億畝，約占全國播種面積的84%；承保農作物品種超過210種，基本覆蓋我國主要糧食作物和糖料、油料、生豬等主要大宗農產(chǎn)品。與此同時，我國農業(yè)保險賠款也在迅速增加，由2012年的148.2 億元增加至2021年的720.19億元。金融市場方面，一是支持符合條件的農業(yè)企業(yè)通過首發(fā)上市和再融資募集資金；二是支持涉農企業(yè)發(fā)行債務工具以及金融機構發(fā)型“三農”專項金融債，拓寬涉農直接融資渠道。截至2020年末，涉農企業(yè)累計發(fā)行債務工具1.58萬億元，金融機構累計發(fā)行 “三農”專項金融債券444億元。

健全農村金融服務體系的建議

總體來看，在過去一段時間中，我國農村金融服務體系持續(xù)完善，但仍存在一些障礙，如法律保障仍不健全、金融機構差異化定位與協(xié)同不 足、農村金融基礎設施建設仍待完善、農村金融風險緩釋機制不足等等。所有這些均導致了農村金融有效供給不足，以及融資成本高、金融服務差等諸多問題。在全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求下，健全農村金融服務體系工作依然任重道遠，具體來看，未來的重點工作應集中在以下幾個方面。

一是加強頂層設計和立法，完善政策、法律支持框架。首先，需要把發(fā)展農村金融服務體系提升到戰(zhàn)略高度，繼續(xù)完善農村金融改革試點的相關法律政策，適應實體經(jīng)濟發(fā)展需 求，調整和細化現(xiàn)有的農村金融法律體系，擴大農村金融立法的覆蓋面，配合鄉(xiāng)村振興相關法律法規(guī)，研究推動農村金融立法工作，結合農村承包 土地經(jīng)營權和農民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點，推動農村土地承包法等法律 法規(guī)修改完善，使農村承包土地的經(jīng) 營權和農民住房財產(chǎn)權抵押貸款業(yè)務有法可依。其次，完善金融政策體系，進一步發(fā)揮再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具的作用，適度提高涉農貸款不良容忍度，將涉農信貸業(yè)務納入信貸政策導向評估體系，建立信貸風 險補償基金，強化涉農金融機構的正 向激勵機制、約束機制和補償機制， 增加涉農信貸供給。最后，推進金融監(jiān)管體制機制的創(chuàng)新，探索對不同類型機構的差異化監(jiān)管機制，提高監(jiān)管效率和精度，為農村中小金融機構和新興、合作金融組織等創(chuàng)造更為良好的發(fā)展環(huán)境，促進建立競爭有序、健康發(fā)展的農村金融市場。

二是促進各類機構的分工與協(xié)同。建立商業(yè)、合作和政策性金融分工協(xié)作的農村金融服務組織體系，形成政策性金融、商業(yè)性、合作性金融機構充分發(fā)揮優(yōu)勢、協(xié)同共進的發(fā)展格局。政策性銀行要明確在鄉(xiāng)村振興中的職責定位，充分發(fā)揮為國家戰(zhàn)略服務的優(yōu)勢，利用市場運作、保本微利的特點，在糧食安全、脫貧攻堅等重點領域發(fā)揮國家隊的中堅骨干作用。國有大型銀行要進一步完善專業(yè)化的金融供給機制，發(fā)揮好網(wǎng)點網(wǎng)絡優(yōu)勢、資金優(yōu)勢和科技優(yōu)勢，加快構建線上線下相結合的金融產(chǎn)品、服務體系，推出更多免抵押、免擔保、低利率、可持續(xù)的普惠金 融產(chǎn)品。農信社和村鎮(zhèn)銀行等中小機構要繼續(xù)發(fā)揮農村金融主力軍作用，圍繞支農支小定位，資金投放使用應以涉農業(yè)務為主，突出專業(yè)化服務功能，完善公司治理機制，提高縣域農村金融機構經(jīng)營的獨立性和規(guī)范化水平。發(fā)揮農村信用合作社的基層覆蓋力以及對農村閑散資金的集聚作用，繼續(xù)推動農村信用社省聯(lián)社改革，理順農信社管理體制，強化農信社的獨立法人地位，淡化農信社在人事、財務等方面的行政管理職能。非銀行機構方面，繼續(xù)發(fā)揮保險和農業(yè)擔保體系在風險分散中的作用，進一步完善銀保、銀擔合作模式，撬動更多商業(yè)資金進入農村；鼓勵證券、基金、期貨、債券等金融資源聚焦服務鄉(xiāng)村振興，充分發(fā)揮股票、證券、期貨等非信貸機制在鄉(xiāng)村振興投入保障機制中的作用，拓寬鄉(xiāng)村振興融資來源。

三是完善農村金融基礎設施建設。充分利用大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，加快農村地區(qū)個人信用體系和移動支付體系建設，利用大數(shù)據(jù)建立更精準的農村金融信息管理系統(tǒng)。加快推進農村信用評級工作，建立農戶信用評定機制。按照“政府主導、銀行牽頭、各方參與、服務社會”的整體思路，全面開展信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、信用村、信用戶創(chuàng)建活動。積極推進農戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)社會化服務組織、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等電子信用檔案建設，完善信用評價與共享機制，多渠道整合社會信用信息，發(fā)揮信用信息服務農村經(jīng)濟主體融資功能，強化部門間信息互聯(lián)互通，促進農村地區(qū)信息、信用、信貸聯(lián)動。完善信用激勵和懲戒機制，提高農村各類經(jīng)濟主體的信用意識，優(yōu)化農村金融生態(tài)環(huán)境。大力推動移動支付等新興支付方式在農村的普及與應用。引導移動支付便民工程向鄉(xiāng)村延伸，支持各類支付服務主體到農村開展業(yè)務，積極推廣符合農村農業(yè)農民需要的移動支付等新型支付產(chǎn)品。推動支付結算服務從服務農民生活向服務農業(yè)生產(chǎn)、農村生態(tài)有效延伸，支持助農取款服務與信息進村入戶、農村電商、城鄉(xiāng)社會保障等合作共建，提升服務點網(wǎng)絡價值，促進農村支付服務環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

四是加快農村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新。第一，創(chuàng)新農村金融產(chǎn)品。優(yōu)化金融服務，提升金融產(chǎn)品對農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的適應性，合理設置農業(yè)貸款期限，使其與農業(yè)生產(chǎn)周期相匹配；構建農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈金融服務模式，針對農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中生產(chǎn)、銷售、運輸、擴大規(guī)模等各個節(jié)點進行有效服務；針對小額分散的信貸需求靈活設置還款期限，大力發(fā)展對新型農業(yè)經(jīng)營主體的信用貸、首貸業(yè)務。第二，創(chuàng)新農村貸款抵質押方式。拓寬農業(yè)農村抵質押物范圍，穩(wěn)妥有序推進農村承包土地經(jīng)營權、農民住房財產(chǎn)權、林權抵押貸款試點工作。依法合規(guī)開展農村集體經(jīng)營性建設用地使用權、農民房屋財產(chǎn)權、集體林權抵押融資，以及承包地經(jīng)營權、集體資產(chǎn)股權等擔保融資。推動企業(yè)廠房和大型農機具、溫室大棚、養(yǎng)殖圈舍和活體畜禽抵押、動產(chǎn)質押和應收賬款質押、農業(yè)保險融資等信貸業(yè)務，加快形成全方位、多元化的農村資產(chǎn)抵質押融資模式。第三，科技賦能農村金融創(chuàng)新。推動新技術在農村金融領域的應用推廣，促進科技賦能農村金融的廣度與深度。充分發(fā)揮全國信用信息共享平臺和金融信用信息基礎數(shù)據(jù)庫的作用，推動涉農信貸數(shù)據(jù)的積累和共享，運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術，提高涉農信貸風險的識別、監(jiān) 控、預警和處置能力。以科技為支撐，建立農村經(jīng)營主體的大數(shù)據(jù)信用評價體系，有效提升信用貸款占比。圍繞農業(yè)經(jīng)營主體和農村居民生產(chǎn)、經(jīng)營、生活場景，利用科技手段打造農村數(shù)字金融的場景和生態(tài)，降低農村金融服務成本，提高金融服務供給的精準性。