經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 杜濤 11月18日，財政部PPP中心網(wǎng)站公開了《財政部關(guān)于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》（以下簡稱《通知》）。在備受關(guān)注的轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）模式方面，《通知》要求，擬采用TOT等方式盤活存量資產(chǎn)的項目，應具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益，嚴格履行國有資產(chǎn)評估、轉(zhuǎn)讓程序，合理確定轉(zhuǎn)讓價格。TOT項目不得由本級政府實際控制的國有企業(yè)作為社會資本方搞“自我循環(huán)”，不得通過將無經(jīng)營性收益的公益性資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓或者分年安排財政資金支付資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓成本等方式虛增財政收入。

“有限制的放開了TOT模式。”一位地方財政部門PPP負責人對經(jīng)濟觀察網(wǎng)表示。在該人士看來，《通知》的出臺給TOT開口子，目的可能是為了幫助地方政府“盤活存量”。

“PPP是融資平臺和專項債的最終歸屬，不發(fā)展PPP模式，解決不了專項債和融資平臺效率低下的問題。地方政府不可能無限制的給融資平臺輸血，走向市場才是最終的出路。”一位行業(yè)人士告訴記者。

《通知》限制了同級國企的參與，這與此前的政策思路一脈相承。早在2019年、2021年，財政部就出臺多次規(guī)定，禁止地方政府本級國企參與PPP。

不同的是，《通知》在限制本級國企參與PPP項目的規(guī)定同時，將地方國企的上市公司排除在外?！锻ㄖ诽岬?，地市級、縣區(qū)級地方人民政府實際控制的國有企業(yè)（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項目，不得作為本級PPP項目的社會資本方。

一位行業(yè)人士告訴記者，限制地方政府本級國企參與本級PPP，是因為地方融資平臺參與本級政府的PPP項目，如同左手倒右手，并沒有實現(xiàn)PPP真正的價值。但是上市公司就不一樣，有各種規(guī)范限制，并且更為透明。

TOT放開？

2021年11月底，財政部PPP中心對部分省市發(fā)通知，要求在6-10月審核通過的涉及存量公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的擬入庫PPP項目在常規(guī)審核的基礎(chǔ)上增加三條規(guī)定，其中之一就是進一步規(guī)范社會資本的參與資質(zhì)，提出要求縣級以上地方人民政府所屬的融資平臺以及控股或者實際控制的國有企業(yè)，不得作為社會資本方參與本級存量PPP項目（上市公司除外），另外兩條新增規(guī)定分別是進一步加強轉(zhuǎn)讓程序管理；進一步加強轉(zhuǎn)讓收入管理。

上述行業(yè)人士告訴記者，從2021年的11月到現(xiàn)在，TOT項目報到省里，申請項目入庫后，就停滯在哪里，因為沒有更上一級的審批，而項目入庫又是金融機構(gòu)給項目融資的必備條件之一。

一位PPP從業(yè)人士告訴記者，原來以為TOT模式開門無望，沒想到這個時候放開。

2022年5月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》提出，鼓勵具備長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的存量項目采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，提升運營效率和服務(wù)水平。

一位地方政府投融資人士曾經(jīng)對記者表示，地方政府的存量資產(chǎn)基本分為有兩類：一類是有現(xiàn)金流資產(chǎn)，一類是沒有現(xiàn)金流的公益性資產(chǎn)，這兩類模式都可以TOT模式。

《通知》將第二類用PPP模式的通道給堵住了，《通知》要求，不得通過將無經(jīng)營性收益的公益性資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓或者分年安排財政資金支付資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓成本等方式虛增財政收入。

上述從業(yè)人士還透露，就在《通知》公布的今天下午，已經(jīng)有金融機構(gòu)打聽項目認定的問題，比如，對于已經(jīng)實施的項目有沒有新老劃斷的的節(jié)點？還是新舊項目一刀切？或者是已經(jīng)完成采購合同的項目照常運行？

陽光運行

《通知》要求PPP規(guī)范發(fā)展、陽光運行，提出四大項十四小項的要求，比如，做好項目前期論證、推動項目規(guī)范運作、嚴防隱性債務(wù)風險、保障項目陽光運行等。

萬商天勤律師所合伙人祝詣茗認為，《通知》提高了PPP的標準，對于規(guī)范運營PPP提出了更高的要求。大干快上PPP時代已成往事，精耕細作已成為新常態(tài)。

大岳咨詢董事長金永祥告訴記者，這次財政部發(fā)的通知雖然更加嚴格，但會推動形成一批優(yōu)質(zhì)的投資產(chǎn)品，從而形成更多的有效投資。

金永祥進一步解釋稱，財政部此次《通知》的主題很明確，一是規(guī)范發(fā)展，二是陽光運行?！锻ㄖ丰槍π苑浅?，重點是要解決PPP發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些問題，需要注意的是，越規(guī)范越陽光就會越透明，相應的會暴露出一些問題，這是我國發(fā)展階段決定的。監(jiān)管部門既要嚴格監(jiān)管，又要妥善處理監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題；既要推動PPP不斷進步，又要保護好各方的積極性。

“這次《通知》規(guī)定，財政支出責任超過10%的地區(qū)不得新上PPP項目，超過5%的地區(qū)不得新上政府付費PPP項目；再比如，地方政府實際控制的國有企業(yè)不得作為本級PPP項目的社會資本方。這些規(guī)定可能會限制PPP的發(fā)展規(guī)模，但對運作PPP項目指導性更強，明確的規(guī)定可以使未來的審計監(jiān)督有據(jù)可依，并保護相關(guān)方。”金永祥表示。