經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 胡艷明  在3月5日政府工作報(bào)告首次提出“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”的提法后，時(shí)隔一個(gè)月，關(guān)于金融穩(wěn)定保障基金為何設(shè)立、由誰出資、何種用途等一系列疑問，答案浮出水面。

4月6日晚間，中國人民銀行（以下簡(jiǎn)稱“央行”）網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于<中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）>公開征求意見的通知》（以下簡(jiǎn)稱《金融穩(wěn)定法》）。第二十九條，明確“國家建立金融穩(wěn)定保障基金，由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌管理，作為應(yīng)對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)的后備資金”。

當(dāng)然最重要的不僅是設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金的相關(guān)內(nèi)容，這只是《金融穩(wěn)定法》中的一部分。關(guān)于設(shè)立《金融穩(wěn)定法》，近幾年業(yè)內(nèi)多有探討，以及央行系統(tǒng)的相關(guān)官員也多次公開提出相關(guān)建議。

千呼萬喚，《金融穩(wěn)定法》草案終于面世，為金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置提供了法律依據(jù)、路徑和權(quán)責(zé)劃分。

劃重點(diǎn)：明確風(fēng)險(xiǎn)防范、化解、處置責(zé)任劃分

此次央行發(fā)布《金融穩(wěn)定法》草案征求意見稿共六章四十八條，分為總則、金融風(fēng)險(xiǎn)防范、金融風(fēng)險(xiǎn)化解、金融風(fēng)險(xiǎn)處置、法律責(zé)任、附則。

首先，明確了金融穩(wěn)定的目標(biāo)：維護(hù)金融穩(wěn)定的目標(biāo)是保障金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)和金融基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵功能，不斷提高金融體系抵御風(fēng)險(xiǎn)和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，防止單體局部風(fēng)險(xiǎn)演化為系統(tǒng)性全局性風(fēng)險(xiǎn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

其次，明確各方職責(zé)。在【總則】中，“職責(zé)”一詞多次出現(xiàn)，明確了國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制職責(zé)、地方政府職責(zé)、保障基金職責(zé)分別是什么，以壓實(shí)各方責(zé)任。

其中，國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制負(fù)責(zé)統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，研究維護(hù)金融穩(wěn)定重大政策，指揮開展重大金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置工作。涉及金融穩(wěn)定和改革發(fā)展的重大問題和事項(xiàng)報(bào)黨中央、國務(wù)院決定。

國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制辦公室承擔(dān)日常工作，成員單位按照職責(zé)分工依法履行金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解處置責(zé)任，落實(shí)國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制議定事項(xiàng)。

地方政府職責(zé)上，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工或者國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的要求履行本行政區(qū)域內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解處置職責(zé)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，依法打擊轄區(qū)內(nèi)非法集資等非法金融活動(dòng)。

而保障基金職責(zé)方面，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)和行業(yè)保障基金管理機(jī)構(gòu)依法履行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)處置等職責(zé)，按照法律、行政法規(guī)規(guī)定或者國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的要求參加重大金融風(fēng)險(xiǎn)處置。

具體而言，這些職責(zé)劃分涉及風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)化解、風(fēng)險(xiǎn)處置。通過金融委、金融監(jiān)管部門、各級(jí)地方政府、金融機(jī)構(gòu)、保障基金等各方形成合力。

在金融風(fēng)險(xiǎn)防范章節(jié)，要求金融機(jī)構(gòu)的股東不得虛假出資、循環(huán)注資、抽逃資本，不得違規(guī)占用金融機(jī)構(gòu)資金。金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際控制人不得以股權(quán)代持、隱匿關(guān)聯(lián)交易等方式掩蓋實(shí)際控制權(quán)。地方人民政府不得違反規(guī)定干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營活動(dòng)和人事任免等事項(xiàng)等。

在監(jiān)管合力防范上，中國人民銀行會(huì)同有關(guān)部門建立覆蓋主要金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)、金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融活動(dòng)的宏觀審慎政策框架、治理機(jī)制和基本制度，運(yùn)用宏觀審慎政策工具，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

國務(wù)院金融管理部門、省級(jí)人民政府建立所監(jiān)管行業(yè)、區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警。存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)、行業(yè)保障基金管理機(jī)構(gòu)依法監(jiān)測(cè)行業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)重大金融風(fēng)險(xiǎn)的事件、情形，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取控制措施并按照程序向國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制報(bào)告。

在金融風(fēng)險(xiǎn)化解章節(jié)，提到金融機(jī)構(gòu)要主動(dòng)化解風(fēng)險(xiǎn)。另外，地方人民政府對(duì)可能影響區(qū)域穩(wěn)定的金融風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)區(qū)別情形在職責(zé)范圍內(nèi)采取下列措施主動(dòng)化解：

（一）支持金融機(jī)構(gòu)清收處置資產(chǎn)和追贓挽損，依法打擊逃廢債務(wù)行為；

（二）協(xié)調(diào)組織金融機(jī)構(gòu)以市場(chǎng)化方式盤活存量資產(chǎn)、引入社會(huì)資本和實(shí)施債務(wù)重組；

（三）維護(hù)區(qū)域信用環(huán)境和金融秩序；

（四）及時(shí)澄清誤導(dǎo)信息和虛假信息；

（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他措施。

明確金融穩(wěn)定保障基金資金來源及用途

在金融風(fēng)險(xiǎn)處置章節(jié)，明確了處置工作機(jī)制，以及風(fēng)險(xiǎn)處置的資金來源問題，資金使用處置順序，金融穩(wěn)定保障基金的用途及構(gòu)成、使用規(guī)定等。

在處置責(zé)任分工方面，草案明確了按照以下原則確定：

（一）被處置金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置的主體責(zé)任，被處置金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)窮盡手段自救、切實(shí)清收挽損，被處置金融機(jī)構(gòu)的股東依法吸收損失；

（二）存款保險(xiǎn)基金、行業(yè)保障基金依法履行風(fēng)險(xiǎn)處置、行業(yè)救助職責(zé)，發(fā)揮市場(chǎng)化法治化處置平臺(tái)作用；

（三）省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)處置轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、非金融企業(yè)引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)以及按照國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制要求牽頭處置的其他金融風(fēng)險(xiǎn)；

（四）國務(wù)院金融管理部門負(fù)責(zé)處置所監(jiān)管行業(yè)、機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，國務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定；

（五）中國人民銀行牽頭處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，履行最后貸款人職責(zé)；

（六）財(cái)政部門依法參與處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，并按規(guī)定履行相關(guān)職責(zé)，其他有關(guān)部門依法對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)處置提供支持。

重大金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定及處置機(jī)制由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制負(fù)責(zé)認(rèn)定和統(tǒng)籌指揮。

關(guān)于處置資金來源方面，草案提出，重大金融風(fēng)險(xiǎn)危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金。

在3月5日政府工作報(bào)告提出“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”后，有學(xué)者曾對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)記者表示，從以往行業(yè)保障基金設(shè)立路徑來看，按照“制度先行”的規(guī)律，可能《金融穩(wěn)定法》與金融穩(wěn)定保障基金同時(shí)推進(jìn)；或者《金融穩(wěn)定法》先于金融穩(wěn)定保障基金出臺(tái)，以為其提供制度基礎(chǔ)。

關(guān)于金融穩(wěn)定保障基金的運(yùn)作機(jī)制等一系列疑問在4月6日的《金融穩(wěn)定法》中揭曉答案：《金融穩(wěn)定法》第二十九條規(guī)定，國家建立金融穩(wěn)定保障基金，由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌管理，作為應(yīng)對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)的后備資金。

對(duì)于金融穩(wěn)定保障基金資金來源，根據(jù)《金融穩(wěn)定法》，金融穩(wěn)定保障基金由向金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金以及國務(wù)院規(guī)定的其他資金組成。必要時(shí)，中國人民銀行再貸款等公共資金可用于為金融穩(wěn)定保障基金提供流動(dòng)性支持，金融穩(wěn)定保障基金應(yīng)當(dāng)以處置所得、收益和行業(yè)收費(fèi)等償還。

在金融穩(wěn)定保障基金之前，我國已經(jīng)建成了存款保險(xiǎn)基金、保險(xiǎn)保障基金、證券投資者保護(hù)基金、信托業(yè)保障基金等制度，對(duì)銀行存款、保險(xiǎn)、證券公司、信托等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行防范、化解和處置。

金融穩(wěn)定保障基金與上述基金是何種關(guān)系？央行相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，金融穩(wěn)定保障基金與既有的存款保險(xiǎn)基金和行業(yè)保障基金雙層運(yùn)行、協(xié)同配合，進(jìn)一步筑牢我國金融安全網(wǎng)。

同時(shí)，央行相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，明確由國務(wù)院規(guī)定金融穩(wěn)定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，為今后進(jìn)一步發(fā)揮金融穩(wěn)定保障基金的作用留出制度空間。

在《金融穩(wěn)定法》最后的附則部分，給出了金融機(jī)構(gòu)的定義，是指依法從事金融業(yè)務(wù)的銀行業(yè)、證券期貨業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)，金融控股公司，以及經(jīng)國務(wù)院金融管理部門批準(zhǔn)設(shè)立或者認(rèn)定的其他機(jī)構(gòu)。

醞釀多時(shí) 

業(yè)界和學(xué)界關(guān)于設(shè)立“金融穩(wěn)定法”的提議早在21世紀(jì)初就曾多次出現(xiàn)。近兩年出于防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的考慮，這一建議再次被提出。

例如，2021年的兩會(huì)上，有多位代表委員建議設(shè)立“金融穩(wěn)定法”；在2021年8月央行召開的黨委（擴(kuò)大）會(huì)議上，也曾提出“加快推進(jìn)制定《金融穩(wěn)定法》”。

在2022年3月召開的兩會(huì)上，據(jù)記者不完全統(tǒng)計(jì)，至少有三位央行系統(tǒng)的人大代表建議設(shè)立“金融穩(wěn)定法”。

擔(dān)任十三屆全國人大代表的央行副行長劉桂平建議，將“金融穩(wěn)定法”列入全國人大的立法工作計(jì)劃，加快推進(jìn)本法立法工作，條件成熟時(shí)盡快出臺(tái)。

劉桂平稱，《中國人民銀行法》正在修訂中，但其修改并不能替代、涵蓋“金融穩(wěn)定法”的功能，故這兩部法律立法工作應(yīng)同步進(jìn)行，形成互補(bǔ)，共同構(gòu)成金融穩(wěn)定長效機(jī)制的法律基礎(chǔ)。

全國人大代表、央行廣州分行行長白鶴祥建議，加快制定金融穩(wěn)定法，確保金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、處置等工作“有章可循”，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線。

全國人大代表、央行南昌中心支行原行長張智富表示，金融穩(wěn)定法應(yīng)由熟悉金融穩(wěn)定工作且具備起草職能的人民銀行牽頭起草，草案形成后，向社會(huì)公布并征求意見，廣泛聽取政府、監(jiān)管部門及相關(guān)利益群體意見，深入研究論證，提請(qǐng)全國人大常委會(huì)會(huì)議審議，確保盡快落地實(shí)施。

中國民生銀行首席研究員溫彬表示，縱觀國內(nèi)外，金融發(fā)展和金融監(jiān)管都要以金融穩(wěn)定為本。近年來，我國防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)取得重要階段性成果，整體金融風(fēng)險(xiǎn)趨于收斂，但面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的內(nèi)外部形勢(shì)，特別是國際政治經(jīng)濟(jì)格局深刻變化，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇不穩(wěn)定不平衡，我國金融安全穩(wěn)定仍然面臨多種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，金融體系脆弱性仍然存在，現(xiàn)有的金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制仍然存在不足。

“特別是維護(hù)金融安全的法律機(jī)制不健全，涉及金融穩(wěn)定的法律制度缺乏整體設(shè)計(jì)和跨行業(yè)跨部門的統(tǒng)籌安排，相關(guān)條款分散，規(guī)定過于原則，一些重要問題還缺乏制度規(guī)范，已成為金融安全穩(wěn)定的影響和制約因素。”溫彬表示。

央行相關(guān)負(fù)責(zé)人在《金融穩(wěn)定法》的起草說明里也表示，針對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)防控工作中仍然存在的短板弱項(xiàng)，通過制定《金融穩(wěn)定法》，進(jìn)一步壓實(shí)各方責(zé)任，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范和早期糾正，建立市場(chǎng)化、法治化的處置機(jī)制，明確處置資金來源和使用安排，完善處置措施工具，強(qiáng)化責(zé)任追究。

總體思路是：健全金融風(fēng)險(xiǎn)事前防范、事中化解和事后處置全流程全鏈條的制度安排；堅(jiān)持跨部門立法，健全部門之間、央地之間的監(jiān)管分工和協(xié)調(diào)合作，形成維護(hù)金融穩(wěn)定的合力；堅(jiān)持特別法的定位，在遵循民商事法律原則和一般規(guī)定的基礎(chǔ)上，規(guī)定金融風(fēng)險(xiǎn)處置必要的手段措施，以高效處置風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)人民群眾根本利益。