谷文/文 一晃不做財(cái)政記者都已經(jīng)四五年了，由于了解中央財(cái)政和地方財(cái)政、地方財(cái)政與地方各業(yè)務(wù)部門、地方財(cái)政與地方各種各類建設(shè)項(xiàng)目乃至于轄區(qū)人民之間的關(guān)系，做了幾年的采訪和思考，倒是逐漸把視角轉(zhuǎn)向了如何讓各級政府的錢袋子能夠得到合理合規(guī)的控制，真正做到“把每一分錢都花在刀刃上”這種事情上。

也正是這個原因，那幾年常常去焦作采訪，見證了《財(cái)權(quán)入籠》這本書的出爐過程。其實(shí)，今年已經(jīng)是這本書出版之后的第九年。當(dāng)年的財(cái)政局長申相臣已經(jīng)退休頤養(yǎng)天年，當(dāng)年的小記者也變成了出版物的編輯和寫作者。

編輯說我對焦作財(cái)政和《財(cái)權(quán)入籠》一書知之甚深，想讓我回憶一下這本書的前因后果、以及當(dāng)年焦作財(cái)政改革的做法。其實(shí)，我參與這些改革和報(bào)道距今已近10年，所剩不過是一些記憶的殘片。由于我的研究方向是財(cái)政績效，所以焦作財(cái)政的預(yù)算、管理、乃至與各個部門之間的關(guān)系處理方式，在我這十幾年的工作中，確實(shí)對我有較大的影響。要說我對這本書有多了解，倒不如說我對財(cái)政預(yù)算的編制、公開、績效等工作還相對了解一些。

財(cái)權(quán)入籠
作者: 申相臣
出版社: 中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社
出版時間: 2013

一

有了這種思考，也就不免和各級財(cái)政人談到這種思路。眾所周知，財(cái)政預(yù)算一年是要“三上三下”的，對財(cái)政預(yù)算的審查和質(zhì)詢工作，當(dāng)年通常也都是由當(dāng)?shù)氐娜舜蟠韥硗瓿?。我在采訪中就曾經(jīng)多次參與到地方人大代表對財(cái)政預(yù)算的審查工作會中，特別讓人尷尬的一點(diǎn)是，對預(yù)算本身有所了解的人大代表是不多的，對預(yù)算中提到的專業(yè)術(shù)語、甚至一些公安、消防、教育等專業(yè)領(lǐng)域的特殊類目預(yù)算，許多人大代表更是兩眼一抹黑，完全聽不懂、也看不懂。

這種實(shí)際情況，就導(dǎo)致當(dāng)時對于地方財(cái)政預(yù)算出現(xiàn)了兩種截然相反的態(tài)度。其中一種以財(cái)政預(yù)算要公開到底、透明到底為基礎(chǔ)。在橫向?qū)用妫胤秸呢?cái)政支出，主要包括各種專項(xiàng)支出，特別是教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、住房保障等民生領(lǐng)域的專項(xiàng)支出，其實(shí)在當(dāng)時已經(jīng)逐步公開，而按照政府信息公開的要求，財(cái)政支出預(yù)算也應(yīng)當(dāng)“公開是原則，不公開是例外”，如果只是公開一些財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算，較之“公開是原則”還有很大的距離。

地方政府的財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算公開繼續(xù)推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)升級為除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，需要作為不公開的“例外”之外，財(cái)政預(yù)算的其他內(nèi)容，都應(yīng)該大大方方地公開到“每一塊錢”的水平。

但我們不難從中發(fā)現(xiàn)這一做法的局限性。“公開”和“看懂”是兩個截然不同的概念，就像一個完全沒有接受過高等數(shù)學(xué)教育的普通人，你就算把答案給他擺在桌面上，他也未必看得懂那些符號和算式。公開了嗎？公開了?？吹枚畣幔靠床欢?。但把“看不懂”的原因歸結(jié)到公開的不夠徹底、不夠細(xì)致，這顯然就有失偏頗了。

在這種前提下，大概10年前的全國“兩會”上，關(guān)于政府預(yù)算就出現(xiàn)了一種聲音：要讓作為人大代表的預(yù)算審查人員看得懂預(yù)算。

人大代表們說了，地方財(cái)政還真就照著做了。在那幾年，財(cái)政預(yù)算“三上三下”期間，許多地方財(cái)政部門都會附帶一個對預(yù)算類目進(jìn)行詳細(xì)說明的小冊子，有些地方甚至?xí)龀陕?、海?bào)、甚至展示欄、專題課等等方式，試圖讓人大代表們能夠看明白交上來的預(yù)算。

但效果好像并不好，當(dāng)年某地財(cái)政局長吐槽：你是大學(xué)經(jīng)濟(jì)系畢業(yè)，那這預(yù)算可以說一點(diǎn)就透；你是中學(xué)畢業(yè)，我們開個培訓(xùn)班，花上三個月，你也能看懂個七七八八；但有些代表是小學(xué)畢業(yè)，還吵著要看懂預(yù)算，你這不是逼著公雞下蛋么？

我也只能跟著他一起吐槽：“您這么說的還讓不讓我寫稿了。”話雖如此，在當(dāng)年的那個情況下，還真就沒有什么特別好的辦法去解決這個問題。但有些人還是提出了一個當(dāng)時看起來有些冒天下之大不韙的提議：既然有些人怎么著都看不懂，預(yù)算也已經(jīng)編到細(xì)的不能再細(xì)，那就換人來看唄。

換誰來看？顯然是要換成在各個領(lǐng)域有建樹、有發(fā)言權(quán)的專家學(xué)者。從環(huán)節(jié)上，代替或者部分代替原來由人大代表審查的地方財(cái)政預(yù)算，由專業(yè)的人負(fù)責(zé)專業(yè)性，由財(cái)政部門審核資金使用和撥付尺度，由人大代表行使在此基礎(chǔ)上的質(zhì)疑和詢問權(quán)利。

這是不是看起來一切都順了？因?yàn)檫@就是財(cái)政績效最初始的原型。

為什么我要花這么大的篇幅去聊這段歷史背景呢？因?yàn)檫@一系列難題的解決模型，在當(dāng)年的焦作實(shí)現(xiàn)了。

《財(cái)權(quán)入籠》這本書，其實(shí)嚴(yán)格意義上來說并不能算是一套自成一體的著作。作為本書內(nèi)容的主要編寫者，時任焦作市財(cái)政局局長、黨組書記的申相臣，也只是在封面上謹(jǐn)慎地注明自己是“主編”而并非主筆。雖然書中絕大部分內(nèi)容確實(shí)由這位“主編”親筆“寫成”。

關(guān)于這本書如何定義，我當(dāng)年和這本書的責(zé)任編輯陸曉平談過此事。他說其實(shí)這本書特別像某個大型項(xiàng)目完成后的備忘錄，從背景和歷史沿革開始寫起，以焦作財(cái)政人在哪些時間節(jié)點(diǎn)都做了哪些事、為什么這么做、涉及了哪些人、達(dá)到了哪些效果、社會各界對于此事評價如何……這樣一步一步寫了下來，不加評論，也不加粉飾，盡力保持以一種客觀的態(tài)度和第三方的視角，冷靜審慎地看待焦作財(cái)政改革的整個過程——很像個采訪合集。

說到書名《財(cái)權(quán)入籠》，還有這么一段小故事。當(dāng)時我所在的雜志社要做一系列關(guān)于焦作財(cái)政改革的相關(guān)報(bào)道，我是參與者之一。當(dāng)時申相臣局長給我們提供的主題就是“財(cái)權(quán)入籠”，理由是當(dāng)時焦作財(cái)政改革已經(jīng)十幾年，最讓其引以為豪的，就是以“會計(jì)派駐制”為核心抓手的減小、甚至消滅公共財(cái)政資金尋租空間的一系列做法，他們也形象地稱之為“把財(cái)政的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。”

從當(dāng)時來說，這些制度改革已經(jīng)成熟，焦作財(cái)政局的重心也從一開始的“把權(quán)力收上來”，轉(zhuǎn)變成了“把資金花下去”，專題名再叫“財(cái)權(quán)入籠”，不免難以覆蓋當(dāng)前乃至以后焦作財(cái)政改革的路徑和方法，如果叫“財(cái)權(quán)導(dǎo)向”之類的名稱，又難以覆蓋焦作財(cái)政之前的改革。

當(dāng)時的主編一拍桌子說，甭管是財(cái)權(quán)收上來還是資金花下去，總而言之焦作的做法，其目的都是解決問題，解決腐敗的問題，解決轉(zhuǎn)型的問題，解決導(dǎo)向的問題。既然都是解決問題，那就叫解藥吧。

之后，《財(cái)政解藥》系列報(bào)道應(yīng)運(yùn)而生，并在幾個月后被收錄到了《財(cái)權(quán)入籠》一書中，占據(jù)了很大的篇幅。

二

上面說了預(yù)算公開的事兒了么，我們再聊聊財(cái)政績效和預(yù)算的事兒。

時間回到2012年。當(dāng)時的焦作財(cái)政改革，會計(jì)委派制度已經(jīng)基本完成，“財(cái)經(jīng)沙盤”等一系列財(cái)政資金支出收入實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)可視化——其實(shí)現(xiàn)在看來這就是財(cái)政績效基礎(chǔ)建設(shè)的一部分——也已經(jīng)運(yùn)行成熟，他們正聚焦一個當(dāng)時看起來很大膽、也很新穎的制度上下功夫：參與式預(yù)算。

說起會計(jì)委派制度，當(dāng)時對于焦作市政府各部門的沖擊，不能說是釜底抽薪，至少也讓一些部門覺得：突然沒了許多“自由裁量權(quán)”。在和各部門負(fù)責(zé)人聊天的過程中，這種感覺一直貫穿全程。

當(dāng)時有一位老局長說了一件難以啟齒的往事：據(jù)說此前某局因?yàn)闀?jì)計(jì)算錯誤，給一個老同志少發(fā)了兩萬塊錢。按理說錯了就該承認(rèn)錯誤，及時補(bǔ)發(fā)了就好了，但是第二年恰好趕上會計(jì)派駐，這事兒就沒人提，前會計(jì)和前局長不想背這個鍋，以為這事兒就過去了?？汕衫贤灸X血栓發(fā)作，治療急需用錢，家屬拿不到錢直接拉個橫幅就跪在局門口了。

老局長嚇得連忙跑到財(cái)政局要錢，財(cái)政局說這預(yù)算都是死綱死口的，我給你撥款也得有個理由啊？另外年初編預(yù)算的時候也沒人提這事兒啊？就這么耗了三天，老局長實(shí)在沒辦法，只能上報(bào)市里大領(lǐng)導(dǎo)。

大領(lǐng)導(dǎo)一聽也有點(diǎn)遲疑，這事兒按理說補(bǔ)上就好了，但市本級的預(yù)算也是死的，他也不能簽個字就給錢，要不然就先借錢讓老同志治病……最后還是市委緊急開了個會，動用預(yù)備金墊付給了老同志，次年再從部門預(yù)算里扣出來還給預(yù)備金。

這事兒權(quán)當(dāng)一個故事聽。但也從一個側(cè)面反映出，當(dāng)時焦作的“財(cái)權(quán)入籠”，對政府資金的管理嚴(yán)格到了一個什么樣的地步。

當(dāng)時說起財(cái)政績效，站在潮頭浪尖上的是廣東財(cái)政、江蘇財(cái)政、河北財(cái)政這些老牌勁旅，他們都是省級財(cái)政部門，這與我國財(cái)政部門的分級制度有很大關(guān)系。在傳統(tǒng)的財(cái)政部門分級中，中央財(cái)政一級，省級財(cái)政一級，由于有省直管縣的存在，省級財(cái)政以下的市縣通常被視為一級半，并不是嚴(yán)格的兩級。

縣級以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所基本上是沒有財(cái)政資金管理權(quán)限的，有些連收入支出都是由所屬縣級財(cái)政代管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所實(shí)質(zhì)上只負(fù)責(zé)“銀行不能直接發(fā)到老百姓手里的錢”、即現(xiàn)金的收支功能。這就造成了財(cái)政政策基本上是由中央到省級財(cái)政，再由省級財(cái)政根據(jù)自身?xiàng)l件“解釋”的基本操作思路。也正因此，財(cái)政績效改革這種涉及到財(cái)政制度根本、甚至是牽一發(fā)而動全身的改革，絕大多數(shù)是由省級財(cái)政發(fā)起，各市縣級的財(cái)政，只是嚴(yán)格執(zhí)行省級財(cái)政安排下來的工作，極少有市級財(cái)政“折騰”的情況發(fā)生。

但從實(shí)際操作上來說，市縣級財(cái)政船小好調(diào)頭，經(jīng)濟(jì)形式相對簡單，試錯成本相對較小，實(shí)際上比省級財(cái)政更加適合作為財(cái)政改革的試驗(yàn)田。我不知道當(dāng)時的申相臣局長是否就是用這樣的理由說服了上級領(lǐng)導(dǎo)，但焦作財(cái)政的確先做了、也做對了。

焦作的“參與式預(yù)算”，實(shí)際上是一種復(fù)合動作。它包含了專家論證、社會聽證、和傳統(tǒng)的人大審查三個步驟。專家聽證，解決的是“錢該不該花”的問題；社會聽證，解決的是“老百姓覺得輕重緩急對不對”的問題；人大審查，則解決的是傳統(tǒng)意義上的“三上三下”規(guī)定內(nèi)動作的問題。這三者相加，則出現(xiàn)了一系列奇妙的化學(xué)反應(yīng)：編制預(yù)算的時候幾乎每天都在“吵架”，但一旦吵完了，在執(zhí)行過程中極少出現(xiàn)問題。申相臣局長把這種做法叫做“把丑話說在前面”，“丑話”都說完了，最后定下的事兒，不服也不行。

三

這里還有一件趣事。我在焦作財(cái)政采訪期間，正好有一個其他地市的財(cái)政局過來學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。帶頭的是當(dāng)?shù)刎?cái)政局的局長兼黨委書記，其他人在聽取申相臣局長和幾個分管領(lǐng)導(dǎo)介紹經(jīng)驗(yàn)的時候，都是一臉對財(cái)政改革的期待，只有這位局長若有所思，甚至聽著聽著皺起了眉頭、表情凝重。

會上的交流結(jié)束后，大家在局食堂吃便飯。飯吃到一半，這位局長在桌子底下拉了我一把，一擺手把我叫到門外，他表情復(fù)雜地問我：“你來的時間久，按理說你應(yīng)該比我們了解，我問你幾個問題。”“您說。”我想笑，大概知道他想問什么問題，“您是不是想問，財(cái)政局和其他部門是怎么處理關(guān)系、讓他們‘交權(quán)’的？”

他明顯一怔：“對，我就一直在想，這事是好事，但要是我們往哪個局派個會計(jì)，還要公開預(yù)算，還要找專家來審，這還不打翻了天？但這話在會上我沒法兒問，快急死我了。”

我說：“這事兒我還真問過。您說的問題，是財(cái)政的問題，也不是財(cái)政的問題。是財(cái)政的問題，是財(cái)政從前受領(lǐng)導(dǎo)、受部門的要求撥款。不是財(cái)政的問題，是把誰來確定撥款的問題，從領(lǐng)導(dǎo)和部門，變成了專家和老百姓，可不是變成了財(cái)政部門自己。那這就為領(lǐng)導(dǎo)和部門——尤其是領(lǐng)導(dǎo)，解決了一個重大問題。”

“什么問題。”他饒有興趣。

“您看，在有專家評審之前，那些重大決策，是不是由地方領(lǐng)導(dǎo)來決策。甚至有的是‘批條子’？但這就是對地方領(lǐng)導(dǎo)的一件特別不負(fù)責(zé)任的事兒。項(xiàng)目不出問題還好，一旦出了任何問題，上級追責(zé)下來，你這個項(xiàng)目是誰批的？誰讓你批的？你憑什么批？你懂專業(yè)知識嘛？你懂項(xiàng)目嗎？資金做過驗(yàn)算嗎？領(lǐng)導(dǎo)往往就得背鍋。”

“這倒是實(shí)話。”他點(diǎn)頭，“但決策程序就在那擺著啊。一把手不負(fù)責(zé)，那誰負(fù)責(zé)。”

“焦作做的這件事，就恰恰解決了一把手頭疼的這個大難題。”我笑，“真有了什么問題，上級追責(zé)，項(xiàng)目是我批的，沒錯，但你不能說我是錯誤決策、拍腦袋決策。憑什么批？我憑專家反復(fù)論證過的結(jié)論批，我不懂，但專家懂。資金做驗(yàn)算，這有財(cái)政部門的預(yù)算報(bào)批。項(xiàng)目優(yōu)先級，是因?yàn)槲覀兺耆_，由老百姓參與論證來決定的。”

“管理科學(xué)。”他恍然，“所謂的財(cái)權(quán)入籠，是從無序到有序，這是管理科學(xué)的基礎(chǔ)。”

“財(cái)政問題，也從來都不僅僅是財(cái)政問題。它既是一方政府的問題，也是各個部門的問題，也是讓每個老百姓都能看得見、摸得著的問題。財(cái)權(quán)入籠的根兒，從來都不是入了籠子就完事了，監(jiān)管起來不亂花就萬事大吉了。”

我指了指大廳里掛著的“財(cái)經(jīng)沙盤”幾個字說：“什么叫沙盤。管理是最基礎(chǔ)的功能。進(jìn)，可攻城略地。退，可韜光養(yǎng)晦，這才叫沙盤。把錢都關(guān)到籠子里只是一種形容，籠子本身并不重要。關(guān)進(jìn)去了，怎么用？怎么放？怎么讓各方都得利？這才是最重要的。”

他哈哈大笑：“這是你自己想的，還是你采訪到的？”“書上看的。”這句我撒謊了。

隨想隨說。焦作的“財(cái)權(quán)入籠”也好，“財(cái)政解藥”也罷，在將近十年以后回頭再看，說是星星之火可以燎原，似乎并不夸張。很多地方財(cái)政已經(jīng)開展了遠(yuǎn)比焦作當(dāng)年要細(xì)致靈活、專業(yè)得多的財(cái)政績效管理工作，預(yù)算公開“看不懂”也已成為了曾經(jīng)的話題。但在這個歷史進(jìn)程中，總有人需要早在其他人之前邁出許多步，然后指著其中的一步對別人說，走這條路吧，我走過，好走。

回頭再看，許多先驅(qū)者不過就是早走了幾步。