研究員 韓青

不久前，在經濟觀察報主辦的第二十一屆（2024）藍籌年會上，新供給經濟學研究院創(chuàng)始院長賈康作了《鞏固經濟向好局面中的財政、貨幣政策與房地產調控》的主題演講。賈康認為，貨幣政策不能單獨決定房地產市場的景氣水平，房地產在深度調整之下，應標本兼治，治本為上，這是關系到改革深水區(qū)一個非常關鍵的命題。對于房產稅，賈康稱要有戰(zhàn)略耐心，大方向上來說，我們又決不能回避這個問題。在中央指導之下，從長遠來看，要積極創(chuàng)造條件，尋求合適的時機，在深化改革中酌情擇時推進房地產稅改革和相關的配套改革。

黨的二十屆三中全會上通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》中明確指出，“完善房地產稅收制度”。

有關對于房地產稅最早的決議，是在十八屆三中全會上提出的“加快房地產稅立法并適時推進改革”。至今，已經過去11年，二十屆三中全會再一次提出對于房地產稅的推進意見。這意味著，房地產稅已進入正式規(guī)劃、系統(tǒng)安排、均衡統(tǒng)籌的階段。

房產稅征收是一個老話題。對于房產稅改革的討論，在過去相當長的一段時間里，一直在財產稅概念的范疇內，財產稅為轉移支付稅類型，是對擁有多套住房者予以課稅，稅款支出與繳納方沒有直接關聯(lián)。討論較多的方案是，首套自住房免征，從第二套起征，征收稅率隨著套數增多也越來越高。

然而這種征收方式帶來的負面效應也顯而易見，全國人大對多輪方案進行了否決，核心是幾乎所有方案本質上都是重復征稅，并且存在重大漏洞。

如果對所有住房征收房產稅，需要與基本土地出讓金統(tǒng)籌平衡，不能既收高額土地出讓金，又收房產稅，二者存在重復征收的關系；如果采用累進制征收辦法，第一套、第二套免征房產稅，對第三套及以上住房征收房產稅，會造成對高收入群體繳納高額所得稅之后的有一次重復征稅。同時還會導致大量拋售房產現(xiàn)象出現(xiàn)，導致第三套住房持有數量急劇下降，那么征收房產稅無從談起，甚至還會以假離婚方式分戶持有房產等等種種避稅現(xiàn)象的出現(xiàn)，使稅收效果達不到目的。

相反的是，在世界范圍內，經濟成熟穩(wěn)定且發(fā)達的地區(qū)，房產稅是地方財政的命脈之一，擁有者即交稅，有些國家的房產稅占財政收入的50%左右。

但是此房產稅非彼房產稅。在這些地區(qū)，房產稅是用來建造和改善與房產所有者直接相關的小學、初中和高中等基礎教育，治安、環(huán)保、交通等公共服務的基礎稅源。房產稅的征收和使用充分體現(xiàn)了“受益稅”的性質；本著“誰受益、誰納稅”的原則，體現(xiàn)稅收與服務之間的對等與公平。比如，美國地方政府的主要稅種就是房產稅，起到了對于教育、治安、公共衛(wèi)生等與居住生活直接相關的支柱作用。各州有區(qū)別，但大體相同。房產稅稅率和使用完全通過公共選擇機制加以確定，充分體現(xiàn)了房產稅“取之于民”“用之于民”的基本原則，屬于受益稅，而非財產稅。

因此，建立科學合理的房產稅政策并將其回歸受益稅，對于未來房地產行業(yè)高質量發(fā)展有著最為重要的意義。?

房地產困境與地方財政困境的根源

現(xiàn)在的地產行業(yè)困局是如何造成的？地方財政的困局是如何造成的？

第一個原因，1994年分稅制之后，雖然一定程度上加強了中央對經濟的調控力，但由于財稅改革不到位，以及過度重視地方政府的GDP考核，促使地方政府逐步從“稅收財政”走上“土地財政”。土地拍賣，價高者得，土地出讓金越高，如此“滾雪球”式的反復疊加，使得土地價值透支，寅吃卯糧。同時，房價也越來越高，房地產金融化嚴重，已經嚴重脫離了住房的本質。

用土地出讓金代替房產稅，又沒有將土地出讓金帶來的財政收入納入稅收管理體系，同時又寅吃卯糧，是導致中國地方財政成為阿喀琉斯之踵的根本原因。

第二個原因，現(xiàn)存的房產稅是福利分房向市場化轉型不徹底，形成的“半成品”。

在1998年住房市場化之前，公房的管理、子女教育等均為統(tǒng)一安排，1999年住房市場化之后，延續(xù)了公房管理的思維與理念，對于房產稅僅涉及營業(yè)性、經營性房產征收房產稅，對于居住性質的住宅未做制度性安排。住宅市場化之后，內地以香港房地產模式為主，預售按揭、土地拍賣等導致土地金融化，對于住房財產稅的征收，缺乏系統(tǒng)的、長期的考量與安排，忽視了對于房屋保有環(huán)節(jié)的設計。

自2013年底起，中組部發(fā)文規(guī)定不能簡單把經濟總量和增長速度作為干部提拔任用的唯一標準。隨著2014年《中華人民共和國預算法》修訂案出臺，財政預算“四本賬”正式明確，但政府性基金預算管理存在疏漏之處，收支項目不合理，土地財政與地方債務存在著巨大關聯(lián)。對于土地財政的路徑依賴持續(xù)，2020年對于土地出讓達到高點44%；若考慮土地相關稅收后，土地財政依賴度上升至50%左右，2020年達到高點55%，地方財政對土地的依賴程度持續(xù)加深。目前，連續(xù)兩年土地拍賣收入持續(xù)下滑。2022年土地財政缺口凸顯，測算的廣義缺口規(guī)模超2萬億元。

也就是說，扭轉“土地財政”現(xiàn)狀，已迫在眉睫，不僅需要國家對土地制度和征用辦法予以修訂和完善，更需要促進地方政府從“土地財政”，回歸健康、可持續(xù)的“稅收財政”模式。

房產稅改革的討論，已持續(xù)十余年，需要有一個通盤考量的解決方案，解決懸而未決的房產稅問題。

先立后破，建立兼顧現(xiàn)在與未來、系統(tǒng)化且可持續(xù)發(fā)展的房地產稅政策

我們的建議是，設立科學、合理、透明的基本土地出讓金與房產稅政策，改變寅吃卯糧的土地財政透支做法；同時，建立房地產的貨幣政策與地方財政均衡發(fā)展體系，實現(xiàn)房價、資產保值與房產稅、土地財政、土地出讓金的最優(yōu)博弈與轉換。

首先，要建立起基于新政策下的兩套房產稅機制并存，老房與新建房劃斷，新房新辦法，老房老辦法，新房要交房產稅，所以不能收取高額土地出讓金，只交把生地變成熟地的基本土地出讓金；老房子不交房產稅，土地使用權到期后，按照新辦法繳納房產稅，在新房、舊房并存的情況下，妥善解決新舊銜接的問題。

新房是以基本土地出讓金和房產稅為基礎，僅以三通一平的基礎費用作為土地成本，為新房的房價回歸大眾能消費得起的正常價格創(chuàng)造基礎條件。同時，稅收從“開發(fā)環(huán)節(jié)”轉向“保有環(huán)節(jié)”?；镜耐恋爻鲎尳鹨惨{入房產稅管理架構，不能再作為城投基金。房產稅的重點支出方向以教育、環(huán)保、治安等與大眾民生直接相關的領域為主。在購房之后，每年繳納房產稅，以支定收，按照誰支出誰受益的原則，讓納稅人看得見、摸得著，形成“取之于民，用之于民”的良性循環(huán)。

對土地使用權未到期的老房，雖然不征收房產稅。但老房物業(yè)費與房產稅有功能重疊部分，在土地使用權到期后，繳納房產稅時應將與物業(yè)費重疊功能部分扣除。物業(yè)費屬于公共服務費用，不應該具有營利性，并嚴格監(jiān)管和網上公示。

其次，打破二元對立思維，對于房產稅的征收，應采取無差別征收，只要交稅就是私有的，不交稅就是公有的。

再次，兩套政策之下必然帶來新房與舊房的巨大價格差異，所以對新房的買賣要進行嚴格管理，鼓勵用老房子抵押購買新房子，實現(xiàn)以舊換新，既可以達到穩(wěn)定資產價格的目的，實現(xiàn)老房子保值，又解決了購買新房的資金問題。對于完全獨立購買新房，要設置相應的限制條件，而且要求全款。這樣用幾十年甚至更短的時間，就可以實現(xiàn)完美的新舊模式轉換，完成房地產市場的平穩(wěn)過渡。

同時，要運用數字科技和金融科技，設立更加智能和科學稅收模型，對于復雜的個人居住信息予以甄別，征稅辦法核定到個人，通過區(qū)分子女人數、贍養(yǎng)老人的情況等，實行不同的辦法，對于階段性的豁免機制作出精準的判斷，類似于我國基本養(yǎng)老社會保障制度的設計，使得房產稅管理公平、公正、透明。使得新舊兩套政策和交易體系有序的過渡交替，逐步實現(xiàn)制度的平穩(wěn)過渡，最終實現(xiàn)完美轉換。

最后，在新舊房產制度過渡期間，房產稅的主要增量在新房，所以，要大力發(fā)展于以教育為核心、兼顧職住平衡的大面積的優(yōu)質房產，滿足現(xiàn)在及未來大量多子女、多人口家庭的剛性需求。因此，在城鄉(xiāng)建設高質量公立中小學校，并圍繞著學校建設大面積的別墅式用房，或舊城改造建設大面積平層住宅，將是新房產稅源的主要來源。

當前，房地產經濟處于低谷期、轉型期，如果土地出讓的制度安排沒有根本性的調整與安排，按照以往模式，維持土地拍賣價高者得的現(xiàn)狀，而不考慮長期的、穩(wěn)定的稅收因素，決定了這個短期性的做法是無法延續(xù)的。晚轉不如早轉，長痛不如短痛。地方經濟的良性發(fā)展，需要在地方財政與房地產之間架起一道穩(wěn)固、安全的橋梁。房產稅回歸受益稅是可行之道。