（圖片來源：視覺中國）

經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 從年初到現(xiàn)在，PPP（政府與社會資本合作）已經(jīng)暫停了接近三個季度，財政部PPP中心官方網(wǎng)站目前已經(jīng)不再更新。

PPP是一種政府與社會資本合作的項目運作模式，此前廣泛應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施中。在過去的近十年里，中國大規(guī)模推動和采用了PPP模式進行公共項目合作。然而，由于在去年P(guān)PP審計工作中出現(xiàn)的一些行業(yè)問題，這種模式暫被政策層叫停。隨著時間的推移，PPP發(fā)力在基建領(lǐng)域的地位逐漸被專項債所取代，專項債成為目前主要的融資方式，PPP模式逐漸萎縮甚至退出。

盡管專項債可以替代PPP的部分功能，但一些地方財政人士也認(rèn)為PPP模式有難以替代的價值，并希望能夠重啟PPP，和專項債一并成為地方投融資的兩個支柱模式。

9月14日，南方某地級市財政部門PPP負(fù)責(zé)人李歌對經(jīng)濟觀察報表示：“PPP更具市場經(jīng)濟屬性，專項債更具計劃性。相較于專項債和傳統(tǒng)的政府投資相比，PPP在整體上是一種更為精細(xì)和高效的模式。 ”

李歌對經(jīng)濟觀察報表示：“專項債相比PPP模式具有以下優(yōu)勢：首先，專項債在政策層面的支持度較高，風(fēng)險較低，操作相對PPP模式更為簡單；其次，專項債的決策主要由省區(qū)級財政部門做出，政府信用更強大，獲取資金的方式更為直接，其融資成本也相對更低。相比之下，PPP模式需要社會資本代替政府向銀行等金融機構(gòu)進行融資，過程相對漫長，且融資成本較高。”

但李歌認(rèn)為，在當(dāng)前傳統(tǒng)政府投資依然不足的情況下，僅依賴于專項債這一單一渠道無法充分體現(xiàn)政府投資的效率，而通過PPP和專項債相結(jié)合的方式，可以實現(xiàn)更為平衡、互補的投資模式。“當(dāng)然，政府應(yīng)根據(jù)實際情況量力而行，充分考慮政府財政能力并據(jù)此確定投資規(guī)模，才是解決當(dāng)前政府債務(wù)高企的唯一途徑。”

PPP的問題與認(rèn)識誤區(qū)

PPP的問題從2017年已初現(xiàn)端倪。

當(dāng)年11月，財政部印發(fā)通知，對政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理進行了規(guī)范。在此之后，PPP經(jīng)歷了多輪整改，直到2022年，審計署在18省PPP審計報告列舉了PPP中出現(xiàn)的違規(guī)行為和問題。

2023年6月26日，審計署發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》（以下簡稱《報告》）提到，抽查了18個省市本級及187個地區(qū)的408個PPP項目，計劃總投資1.53萬億元。

審計署發(fā)現(xiàn)，部分項目存在入庫環(huán)節(jié)審理不嚴(yán)、履約環(huán)節(jié)不誠信、建設(shè)運營環(huán)節(jié)不當(dāng)推責(zé)攬責(zé)、項目損失浪費等問題。

李歌向記者表示：“本輪PPP審計揭示了在實際操作過程中出現(xiàn)的一系列問題。首先，實施方案編制的準(zhǔn)確性不足，特別是對于運營期使用者付費部分存在一定的困難。其次，財政承受能力控制方面存在偏差，每年財政一般公共預(yù)算支出與預(yù)測增長率等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有偏差。”

此外，在PPP實際操作中，還存在建設(shè)期資本金部分項目未能及時到位，項目結(jié)算超概算、建設(shè)審批程序缺失及前后失序，未及時開展竣工決算；財政部PPP信息管理平臺上公開的信息不完整；PPP項目績效管理方面有一定錯漏和寬松，以及政府方未能足額履約付費，影響政府信用等問題。

李歌認(rèn)為，“由于PPP模式涉及建設(shè)期與運營期兩個階段的全壽命周期，因此出現(xiàn)的問題相對較多，其中很多問題是項目建設(shè)的常見問題，但目前小問題不斷積累，給人的感覺是PPP模式問題層出不窮，造成了很大的負(fù)面影響。”“上述問題中，最后的政府方未能履約付費是核心問題。”李歌指出，它暴露了政府近年來財政收入增長停滯的現(xiàn)狀，以及財政預(yù)算執(zhí)行力弱等問題。也就是說，現(xiàn)有的項目已經(jīng)沒有足夠的資金來償還債務(wù)，更不用說采用PPP模式的新項目了。這對政府的信譽和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資產(chǎn)生了很大影響。目前，政府只能依靠專項債務(wù)來支撐局面。

作為此前基礎(chǔ)建設(shè)主要融資方式之一，盡管PPP在實際操作過程中出現(xiàn)很多不合規(guī)操作，但李歌依然認(rèn)為，在方向上，PPP模式?jīng)]有大的問題。

李歌說：“首先，對于PPP的定位存在一個誤區(qū)。人們普遍認(rèn)為PPP是政府和社會資本的合作，而社會資本應(yīng)該來自民營資本。然而，這種觀念忽略了政府投資項目的本質(zhì)屬性。實際上，政府投資項目主要是無收益的路橋房建等基礎(chǔ)設(shè)施項目，而有收益的公共服務(wù)項目較少。其次，有人認(rèn)為PPP大多是政府付費項目，涉及政府付費類是政府隱性債務(wù)項目，但這種邏輯是站不住腳的。”“我認(rèn)為PPP項目大多數(shù)接近一般債（無收益）項目。”李歌表示，對于超出自身財力的問題，如果并非刻意在編制財政承受能力報告時故意為之，而是由于列入財政預(yù)算后，政府無錢支付所導(dǎo)致，這屬于政府對財政預(yù)算強力執(zhí)行性的問題，那么就與PPP模式本身無關(guān)。

難以替代的PPP

多位財政人士認(rèn)為，盡管專項債發(fā)揮了巨大的作用，但相對而言，PPP仍有其難以替代性。

李歌說，相比專項債，PPP具有以下優(yōu)勢：首先，PPP實施方案的測算更加具體和真實。由于PPP實施方案旨在指導(dǎo)PPP全過程中的工作和費用，涉及社會資本與政府權(quán)利義務(wù)的劃分，因此需要盡可能準(zhǔn)確。如果測算結(jié)果與實際情況相差較大，可能會給今后的工作帶來糾紛。但是，專項債僅僅是為了發(fā)行過程而設(shè)計的，不涉及各方的具體利益。因此，專項債的發(fā)行過程結(jié)束后就結(jié)束了，甚至可能會出現(xiàn)為了發(fā)行通過而過高估計收益倍數(shù)的情況，導(dǎo)致真實性和可靠性較差。

與PPP交付流程不同，一些專項債項目在開始施工或進度緩慢的階段，甚至有些項目還未開工，就需要按照專項債的管理要求立即撥款，這也導(dǎo)致了資金提前撥付、資金閑置乃至挪用到其他項目的問題，而PPP模式本身的構(gòu)架卻可以有效防止這種問題的出現(xiàn)。

李歌還認(rèn)為，PPP模式實現(xiàn)了項目全壽命周期管理，其精細(xì)化管理難度是專項債無法比擬的。在PPP模式下，建設(shè)期資金利息成本可以約定由社會資本方承擔(dān)，這種模式的出發(fā)點有利于發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢和效率，從建設(shè)成本總額控制、運營期運維成本的控制到使用者付費等環(huán)節(jié)的推進，多方面推進了精細(xì)化管理。在這種模式下，社會資本方和政府方都有權(quán)利和義務(wù)及時參與，使費用的控制始終處于一個可控范圍內(nèi)。而專項債則只關(guān)注項目的發(fā)債和還債兩端，中間的過程并未參與，因此費用的控制不在其考慮范圍之內(nèi)。“PPP模式主要是以社會資本為主體的項目核算制度，資金基本不通過平臺公司，這徹底斷絕了平臺公司的融資功能，明確了政府與平臺企業(yè)之間的經(jīng)濟關(guān)系，避免了隱性債務(wù)的產(chǎn)生，更有利于平臺公司改革成為自負(fù)盈虧的現(xiàn)代企業(yè)。”李歌稱，相比之下，專項債只有部分資金有財政預(yù)算（為財政顯性債務(wù)），其他方面還需要進一步推動平臺公司改革以滿足政策要求。

李歌認(rèn)為，包括PPP和專項債在內(nèi)，這些方式對于地方政府能夠發(fā)揮出非常大的作用，尤其是在政府投資不足的情況下更是如此。“PPP模式在本質(zhì)上與政府債券類似，是政府在傳統(tǒng)投資（使用政府財力）之外的兩個重要手段，是在政府當(dāng)前財力不足的情況下對傳統(tǒng)政府投資的有益補充，對拉動經(jīng)濟發(fā)展三駕馬車中的政府投資具有很大的積極作用，同時在疫情期間對于穩(wěn)定經(jīng)濟、投資和民生也起到了很大的作用。”李歌說，然而，有利也有弊，兩種模式都是在透支未來的錢，并需要在未來償還，花錢固然很愉快，但還錢卻很痛苦。

因此，他建議，“財政部門需要加強財政預(yù)算的約束，想方設(shè)法加強財源建設(shè)，切實增加財政收入。此外，各級政府領(lǐng)導(dǎo)也需要進一步加強對本級政府財政收支平衡的關(guān)注。”

（文中李歌系化名）