劉貴浙/文 十年來，國家持續(xù)推進投資體制改革，縮減和下放投資項目核準范圍，對民間投資的開放領域越來越大；參照國際慣例推出市場準入負面清單，清單之外非禁即入，民資、外資與國資同享國民待遇；深入推進“放管服”改革，發(fā)布多項支持民間投資政策；實施大規(guī)模減稅降費，降低企業(yè)經營成本，增強民間投資動力。受益于這些措施，民間投資環(huán)境進一步優(yōu)化，在經濟和出口增長保持穩(wěn)定的大環(huán)境下，民間投資規(guī)模持續(xù)增長，占比保持穩(wěn)定。

近年來，我國宏觀經濟形勢發(fā)生深刻變化，國際環(huán)境復雜嚴峻，疫情防控帶來持續(xù)沖擊，全國固定資產投資和民間投資增速既跟隨經濟增速同步放緩，也反過來拖累經濟增速下行。

另外，經濟發(fā)展模式和經濟結構不夠合理，經濟增長對投資的依賴程度依然很深，消費占比較低；國有部門投資效率有待提高、投資規(guī)模有待縮減，對民間投資的各項約束還需進一步松綁。

一、深化投資體制改革，落實企業(yè)投資自主權

改革開放后，國家對投資體制進行了一系列改革，下放了固定資產投資項目的審批權限，簡化了項目審批程序，擴大了地方政府和企業(yè)的投資決策權。而且隨著外商投資企業(yè)和民營企業(yè)的快速增長，政府作為單一投資主體的局面被多種所有制成分投資主體打破，投資行為更加市場化。這十年，國家繼續(xù)深化投資體制改革，一方面大幅縮減核準范圍，下放核準權限；另一方面出臺政策規(guī)范投資行為，規(guī)范地方政府和國有企業(yè)的投資沖動。

（一）縮減核準范圍，下放核準權限

2004年發(fā)布的《國務院關于投資體制改革的決定》改革項目審批制度，將投資項目審批制改變?yōu)楹藴手坪蛡浒钢?，企業(yè)投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序，同時出臺了《政府核準的投資項目目錄（2004年本）》。

最近十年，國務院對《政府核準的投資項目目錄》分別在2013、2014、2016年進行了三次修訂，整體趨勢是不斷縮減核準范圍，下放核準權限，精簡項目核準前置性審批事項；制定《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》，規(guī)范政府對企業(yè)投資項目的核準和備案行為。

經過最近十年間的三次修訂，中央層面核準的企業(yè)投資項目削減比例達90%左右。這些原需中央核準的項目，或下放到地方層面核準，或改為備案制，地方政府從發(fā)展本地經濟的角度出發(fā)，積極招商引資，往往對國有企業(yè)投資和民間投資項目基本做到一視同仁。

例如2014年版目錄要求，“新建煉油及擴建一次煉油項目由國務院投資主管部門核準，其中列入國務院批準的國家能源發(fā)展規(guī)劃、石化產業(yè)規(guī)劃布局方案的擴建項目由省級政府核準。”浙石化舟山4000萬噸項目、恒力石化大連2000萬噸項目、東方盛虹連云港1600萬噸項目三個民企全資或主導的大型煉油項目被列入產業(yè)規(guī)劃布局方案，自此對民間投資開放了千萬噸級別以上的煉化一體化項目，當?shù)厥≌藴薯椖亢蟮靡詫嵤┎㈨樌七M，總投資規(guī)模超3000億元。

（二）出臺多項政策，規(guī)范投資行為

改革開放以來，一些重要政策的出臺推動著投資體制的改革步伐。

這十年，國家繼續(xù)出臺多項政策，《國務院關于印發(fā)清理規(guī)范投資項目報建審批事項實施方案的通知》旨在打通投資項目開工前“最后一公里”，降低制度性交易成本，激發(fā)投資活利；頒布《政府投資條例》，規(guī)范政府投資行為；《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》要求控制高杠桿的投資活動，優(yōu)化投資供給結構；《國務院辦公廳關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》提出通過REITs、PPP、產權交易等方式降低政府和企業(yè)負債水平，化解債務風險，挖掘閑置低效資產價值。

二、開放更多領域，改善民間投資環(huán)境

除了固定資產投資體制的一系列改革，專門針對民間投資領域，這十年國家推出負面清單，民間投資和外商投資非禁即入；深入推進放管服改革，民間投資環(huán)境明顯改善。

（一）推出負面清單，民資外資國資同享國民待遇

這十年，我國先在自貿區(qū)探索面向外商投資的市場準入負面清單，之后在自貿區(qū)試點經驗的基礎上，先是面向非自貿區(qū)的外商投資，然后面向民間投資也推出負面清單，各類市場主體有了統(tǒng)一清晰的準入規(guī)則。

自1995年推出，多年來不斷更新的《外商投資產業(yè)指導目錄》在這十年經歷了兩次修訂，2015年版目錄將限制性措施由2011年版的118條（80項限制投資、38項禁止投資）減少到74條（38項限制、36項禁止），2017年版目錄進一步將限制性措施減少到63條（35項限制、28項禁止）。此外，2017年版目錄在結構上進行了調整，將2015年版目錄中部分有股比要求的鼓勵類條目（19項），與限制類和禁止類條目進行了整合，限制性措施整體減少了30條，形成了統(tǒng)一在全國范圍內實施的外商投資準入特別管理措施。

2013年，國務院決定在上海自貿區(qū)內探索建立投資準入前國民待遇和負面清單管理模式，探索建立與國際高標準投資和貿易規(guī)則體系相適應的行政管理體系。同年，上海發(fā)布《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》。隨著自由貿易試驗區(qū)在各地推開，2015年國務院發(fā)布《自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，包括15個門類、50個條目、122項特別管理措施。此后從2017年起連續(xù)5年更新清單，每年都減少列入負面清單的事項。2017年版有15個門類、40個條目、95項特別管理措施；2018年版48項，2019年版37項，2020年版30項，最新的2021年版清單只有27項。

在自貿區(qū)的試驗基礎上，2018年發(fā)改委、商務部印發(fā)《市場準入負面清單（2018年版）》，市場準入負面清單依法列出中華人民共和國境內禁止或經許可方可投資經營的行業(yè)、領域、業(yè)務等。同時發(fā)布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》，統(tǒng)一列出股權要求、高管要求等外商投資準入方面的特別管理措施。外商投資產業(yè)指導目錄僅保留了《鼓勵外商投資產業(yè)目錄》，禁止外商投資產業(yè)目錄、限制外商投資產業(yè)目錄合并入市場準入負面清單，《外商投資準入負面清單》之外的領域，按照內外資一致原則實施管理，簡化了市場準入管理程序。對市場準入負面清單以外的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各類市場主體皆可依法平等進入。此后在2019、2020、2022年三次更新市場準入負面清單。2022年版列有禁止準入事項6項，許可準入事項111項，共計117項，相比2020年版減少6項，比清單首次發(fā)布的2018年版減少了34項。

（二）推進放管服改革，改善投資環(huán)境

這十年，國家深入推進“放管服”改革，簡化企業(yè)開辦、投資與工程建設的各項手續(xù)，著力改善民間投資環(huán)境。

首先，精簡行政審批，2013年以來國務院分16批取消下放1094項行政許可事項，其中國務院部門實施的行政許可事項清單壓減比例達到47%，非行政許可退出歷史舞臺；將全部行政許可事項納入清單管理，編制并公布包括996項行政許可的《法律、行政法規(guī)、國務院決定設定的行政許可事項清單（2022年版）》，并要求省、市、縣年底前編制完成本級行政許可事項清單。

第二，全面開展工程建設項目審批制度改革，消減審批環(huán)節(jié)，規(guī)范審批事項，各地參照國家層面工程建設項目審批流程和事項清單，精簡規(guī)范本地區(qū)工程建設項目審批事項和條件，全流程審批事項壓減至平均66項，并均實行“一窗受理”；基本建立全國統(tǒng)一的工程建設項目審批和管理體系，實現(xiàn)統(tǒng)一審批流程、統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)平臺、統(tǒng)一審批管理體系、統(tǒng)一監(jiān)管方式，壓縮審批時間至不超過120個工作日，大幅節(jié)省企業(yè)投資建設項目的施工期和經濟成本。

第三，持續(xù)壓縮企業(yè)開辦時間，推廣企業(yè)開辦全程網(wǎng)上辦，2020年底全國實現(xiàn)壓縮企業(yè)開辦時間至4個工作日之內；在全國范圍內實施企業(yè)簡易注銷登記改革，推進企業(yè)注銷便利化；進一步壓縮辦稅時間、不動產登記辦理時間、水氣和用電報裝時間。

第四，厘清“證”“照”關系。先后通過“先照后證”“多證合一”“證照分離”等改革，理順“證”“照”功能，破解“準入難”“準入不準營”等難題，將226項企業(yè)登記注冊前置許可中的87%改為后置或取消，將信息采集、記載共識、管理備查類等事項整合到營業(yè)執(zhí)照，對523項涉企經營許可事項按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優(yōu)化審批服務等方式，推動照后減證和簡化審批。

第五，保障民營企業(yè)平等適用各項政策，清理準入負面清單之外的限制，加強知識產權保護，持續(xù)打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，為民營企業(yè)提供公平的競爭環(huán)境。

（三）出臺多項政策，鼓勵民間投資

這十年，國家繼續(xù)出臺多項支持民間投資的政策。2016年7月《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》，提出堅持企業(yè)投資核準范圍最小化。2017年3月《國務院辦公廳關于進一步激發(fā)社會領域投資活力的意見》提出激發(fā)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等社會領域投資活力。2017年9月《國務院辦公廳關于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經濟持續(xù)健康發(fā)展的指導意見》提出鼓勵民營企業(yè)進入軌道交通裝備、“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)和工業(yè)機器人等產業(yè)鏈長、帶動效應顯著的行業(yè)領域，鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目。（見表2）

（四）紓解民營企業(yè)困難，助力企業(yè)在發(fā)展中解決問題

近年來，一些民營企業(yè)在經營發(fā)展中遇到市場、融資、轉型等方面的困難和問題，各級政府積極救助，出臺多項“援企穩(wěn)崗”措施，幫助企業(yè)渡過難關。有些地方出資成立金融債務紓困基金，化解民企債務危機；有些地方對困難民營企業(yè)加以引導,對符合經濟結構優(yōu)化升級方向、有前景的民營企業(yè)進行必要財務救助；有些地方加大扶持重點產業(yè)的民營企業(yè)，引導銀行機構優(yōu)化信貸投向，在風險可控、商業(yè)可持續(xù)前提下，重點支持暫時遇到困難，但有市場、有前景、有技術、有競爭力的民營企業(yè)融資。同時，國家也果斷處置了安邦、海航、華信、明天控股等問題民營企業(yè)，化解金融風險。

當然也要看到，民營企業(yè)尚未完全享受到與國資同等的國民待遇，還有一些領域不向民間投資開放，更有一些領域從開放重新走向封閉。

2022年版市場準入負面清單中禁止準入事項看似只有6項，但每項都是包括多方面禁止準入的概括性要求。例如，其中法律、法規(guī)、國務院決定等明確設立，且與市場準入相關的禁止性規(guī)定逐年增多，從2018年版的135項增加到2022年版的156項?！懂a業(yè)結構調整指導目錄》中限制類和淘汰類項目眾多，而且?guī)в袧庵氐挠媱澖洕芾砩?。市場準入清單與政府核準的投資項目目錄之外的限制依然存在，在準入、核準和監(jiān)管方面的自由裁量權過大，編制各級政府工作部門權力清單的改革推進不順。

盡管出臺了很多支持政策，但在政策的實際執(zhí)行中，一些行業(yè)對民間投資日趨封閉，出現(xiàn)“國進民退”的現(xiàn)象，行業(yè)內民營企業(yè)生存環(huán)境日趨惡劣，如供給側結構性改革去產能過程中的煤炭水泥等上游周期性行業(yè)、防風險去杠桿過程中的金融與房地產行業(yè)、教培行業(yè)等。

三、民間投資穩(wěn)健增長，增速前高后低

在政策放開的利好下，在經濟和出口穩(wěn)定增長的帶動下，近十年民間投資持續(xù)增長，從2012年的15.37萬億增長至2021年的30.77萬億，占比一直穩(wěn)定在55%以上（見表3）。

在2014年及之前，民間投資增速高于全國投資增速；在2015年之后全國投資增速和民間按投資增速均明顯放緩，但民間投資增速下滑程度更大。近年來整體投資增速放緩的原因包括經濟增長放緩、投資回報率降低、緩解產能過剩、金融去杠桿等。

國有部門投資依然占比近40%，而且國有部門人均資本存量已經較高，相比之下私營部門人均資本存量仍然較低，但民間投資增速比全國投資增速還弱。

2015年以來的7年多時間，只有2018年、2021年兩年，民間投資增速高于全國增速。而2021年屬于特殊情況，當年民間投資增速高于全國投資增速是由于2020年疫情導致民間投資增速極低，2020年民間投資增速僅有1%，2021年的增速是建立在2020年同期基數(shù)較低的基礎上。與2019年相比，2020-2021年全國固定資產投資兩年平均增長3.9%，民間投資兩年平均僅增長3.8%，仍低于全國增速。

民間投資占比也在逐年下降，2015年以來，除了2018年的短暫反彈，整體上一路下行。2021年占比看似比2020年有所提高，是因為疫情影響下2020年民間投資降幅較大。2020-2021年兩年民間投資平均占比只有56.1%，僅高于有民間投資統(tǒng)計數(shù)據(jù)的10年來最低年份的2017年。

四、深入推進改革，釋放投資活力

近年來民間投資增速較弱的原因是多方面的，既受經濟發(fā)展階段的影響，也有政策性、體制性原因。

在經濟發(fā)展階段方面，首先，改革開放以來特別是入世以來經濟機會較多的局面不再，各行各業(yè)的競爭日趨激勵，民企、外企都面臨著嚴峻的競爭形勢。一些外資企業(yè)管理層級較多，對中國市場環(huán)境的變化不敏感，反應遲緩，許多在中國市場競爭失利的外資企業(yè)撤出中國。這并不是說經濟已經停滯，創(chuàng)新和增長仍將持續(xù)，但已進入常規(guī)階段，那種驚心動魄的高速增長階段已經過去了，民營企業(yè)也需要調整預期，適應新常態(tài)。其次，中國經濟經過多年高速增長后，勞動、資源、環(huán)境等要素價格水漲船高，諸多傳統(tǒng)行業(yè)或者是勞動密集型，或者依賴低資源成本和低環(huán)境成本，疊加人口老齡化帶來的勞動年齡人口凈減少，傳統(tǒng)產業(yè)向低要素成本國家轉移的趨勢十分明顯，業(yè)內企業(yè)均面臨著轉型升級的嚴峻挑戰(zhàn)。

在體制與政策障礙上，我國經濟發(fā)展模式和經濟結構仍不夠合理，導致需求羸弱，進而壓制民間投資動力，而國有部門的投資沖動又對民間投資有嚴重的擠出效應；在政策和輿論環(huán)境方面，對資本和民營企業(yè)的形象日趨負面，時不時有“民企階段論”言論出現(xiàn)，也打擊了民間投資的信心。

經濟結構的問題主要體現(xiàn)在收入分配結構不合理，近半人口收入較低；對于城市中等收入群體來說，住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等壓力較大，居民儲蓄意愿強烈，消費動力不足。這些因素都導致總需求不足，進而導致一方面企業(yè)的市場機會較少、競爭激烈，投資動力弱化；另一方面經濟增長依賴國有部門的固定資產投資，過高投資建設的產能反過來面臨需求不足的窘境，又導致產能過剩，陷入投資、產能過剩、需求不足、經濟增速下滑、再投資的怪圈。

另外，金融需求和供給結構不合理，民營企業(yè)一直受到融資難、融資貴問題的困擾。國有企業(yè)、地方政府等預算軟約束主體存在做大規(guī)模的沖動，對利率和債務不敏感，導致過度借貸，一方面擠占民營企業(yè)融資來源，抬高民營企業(yè)融資成本；另一方面又導致高負債，引發(fā)金融風險，而金融監(jiān)管部門為預防金融風險所采取的強監(jiān)管措施又進一步限制了民營企業(yè)的融資渠道。

目前的主要挑戰(zhàn)不再是提高投資增速，因為投資占GDP的比例已經過高；而是提高配置效率，特別是提高國有部門的投資效率，降低國有部門的投資占比。更為重要的是深入推進改革開放，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，推進關鍵領域的改革，放開準入限制，盡快落實民企應得的國民待遇，加快推進法治政府建設，營造良好的發(fā)展環(huán)境。優(yōu)化民間投資環(huán)境，樹立民間投資信心不能停留在紙面，要切切實實落到實處。

（作者系大成企業(yè)研究院高級研究員）